Qenia gjyqtar i Gjykatës Kushtetuese nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër shtetërore, politike ose private.
1. Qëllimi kryesor i kësaj dispozite është garantimi i ushtrimit të detyrës së gjyqtarit kushtetues në mënyrë të pavarur, të paanshme dhe të përgjegjshme, në përputhje me Kushtetutën dhe ligjin, duke ruajtur besimin e publikut te ky institucion. Ndalimi i ushtrimit të më shumë se një funksioni krijon mundësinë për një angazhim maksimal dhe pa rezerva të gjyqtarit në kryerjen e detyrës së marrë përsipër prej tij.
2. Parashikimi në nivel kushtetues i ndalimit të gjyqtarit kushtetues për ushtrimin e detyrave apo funksioneve të tjera përveç atij të gjyqtarit, synon shmangien e gjendjes së papajtueshmërisë apo të konfliktit të interesit që mund të krijohet ndërmjet detyrës publike, që lidhet me funksionin e gjyqtarit kushtetues dhe interesave publikë ose privatë.
3. Rastet kur evidentohet se një gjyqtar kushtetues ka interes privat, të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, që ndikon, mund të ndikojë ose duket sikur ndikon në kryerjen në mënyrë të padrejtë të detyrave dhe përgjegjësive të tij publike shmangen nëpërmjet ndalimit të ushtrimit njëkohësisht të këtij funksioni, si dhe të veprimtarive të tjera.
4. Përmes ndalimit të ushtrimit të funksioneve të tjera, veç atij të gjyqtarit, kjo dispozitë synon, gjithashtu, jo vetëm garantimin e zbatimit të ndarjes së pushteteve, duke mos i lejuar gjyqtarit ushtrimin e ndonjë detyre tjetër publike, por edhe ndalimin e aktiviteteve private e politike, me ose pa shpërblim, me qëllim mbajtjen e tij larg ndikimeve të mundshme të çdo lloj natyre.
5. Kjo normë kushtetuese, që nga pikëpamja normative ka natyrë ndaluese, përcakton veprimtaritë që janë të papajtueshme me qenien gjyqtar kushtetues dhe imponon njëkohësisht detyrimin për respektimin e këtyre kufizimeve. Nga pikëpamja materiale ndalimet e parashikuara në këtë dispozitë kanë natyrë organike dhe përbëjnë një aspekt të rëndësishëm për ushtrimin e mandatit të gjyqtarit kushtetues, në mënyrë të pavarur dhe të përgjegjshme.
6. Ndalimet që vendos kjo dispozitë janë të njëjta me ato që janë vendosur për gjyqtarët[1], prokurorët[2], Inspektorin e Lartë të Drejtësisë,[3] si dhe anëtarët e Këshillit të Lartë Gjyqësor[4] (KLGj) dhe të Këshillit të Lartë të Prokurorisë[5] (KLP). Në këtë kuptim, interpretimi i kësaj dispozite duhet të jetë në harmoni dhe koherencë me interpretimet e dispozitave të tjera analoge.
7. Veprimtaritë e papajtueshme me ushtrimin në të njëjtën kohë edhe të funksionit të gjyqtarit kushtetues janë, në radhë të parë, politike, shtetërore, por edhe profesionale. Parashikimi nga kushtetutëbërësi i rasteve të papajtueshmërive përbën një garanci për respektimin e parimit të ndarjes së pushteteve, pavarësisë në ushtrimin e funksionit të gjyqtarit, si dhe evitimin e konflikteve të interesave. Dispozita për papajtueshmërinë, e formuluar në një paragraf të vetëm, ndalon gjyqtarin kushtetues të kryejë ndonjë veprimtari tjetër shtetërore, përveç asaj të gjyqtarit. Nga ana tjetër, dispozita nuk pengon kryerjen nga ana e gjyqtarit kushtetues të veprimtarisë profesionale në fushën e mësimdhënies, akademike e shkencore, për arsye se ushtrimi i tyre nuk ka ndonjë përfitim të mirëfilltë ekonomik, por i shërben një qëllimi po aq të rëndësishëm, që lidhet me zhvillimin e doktrinës juridike. Sidoqoftë, kryerja e një veprimtarie të tillë nuk mund të jetë e pakufizuar në kohë.[6]
8. Dispozita kushtetuese ngarkon ligjvënësin për të bërë rregullimet e nevojshme me ligj. Në ligjin n 99/2016 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8577, datë 10.2.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”, në nenin 16/a parashikohen disa nga veprimtaritë e papajtueshme me funksionin e gjyqtarit kushtetues.
9. Gjithashtu, Kushtetuta nuk lë jashtë rregullimit të saj rastet kur një gjyqtar mund të ngarkohet me kryerjen e një funksioni tjetër brenda sistemit, si p.sh. caktimi i tij me short si anëtar i KED-së. Në këtë rast kemi të bëjmë me një lejim nga vetë Kushtetuta, në nenin 149/d, të ushtrimit nga dy gjyqtarë kushtetues të një detyre tjetër, pikërisht për shkak të funksionit të tyre primar.
[1] Neni 143.
[2] Neni 147/ç.
[3] Neni 147/ë.
[4] Neni 149/ç.
[5] Neni 149/b.
[6] Sipas nenit 16/a të ligjit nr.8577/2000, të ndryshuar “kohëzgjatja e veprimtarisë profesionale të lejueshme parashikohet me vendim të Mbledhjes së Gjyqtarëve”.
10. Instituti i papajtueshmërisë mbron ushtrimin e mandatit të dhënë dhe garancitë e paanshmërisë së të zgjedhurit. Ai konsiston në pamundësinë juridike që subjekti i zgjedhur apo emëruar në mënyrë të vlefshme të mbajë një detyrë tjetër ose të zhvillojë disa aktivitete të caktuara, të konsideruara nga ligjvënësi si të papajtueshme me mandatin.
11. Papajtueshmëria për gjyqtarin kushtetues nënkupton ndalimin për të mbajtur dy funksione shtetërore, apo ndalimin për të mbajtur një funksion publik dhe një privat. Ndalimi për të mbajtur dy funksione synon parandalimin e mbivendosjes së kompetencave të ndara tek i njëjti funksion dhe, në këtë mënyrë, moscenimin e parimit të ndarjes dhe balancimit të pushteteve dhe të shtetit të së drejtës. Gjithashtu, ndalimi i ushtrimit të më shumë se një funksioni garanton edhe angazhimin e plotë të gjyqtarit në kryerjen e detyrës që ka marrë përsipër të kryejë.
12. Koncepti i papajtueshmërisë së funksionit të gjyqtarit me çdo detyrë apo funksion tjetër është një nga elementet përbërëse që lidhet jo vetëm me parimin e ndarjes së pushteteve, por edhe me përgjegjshmërinë e gjyqtarit në kryerjen sa më mirë të detyrës së tij. GjK-ja ka theksuar se “për papajtueshmërinë, si koncept ndalues i kryerjes së më shumë se një detyre/funksioni, nuk është e rëndësishme nëse funksionari bie në kushtet e përfitimit për shkak të detyrës ose jo apo në konflikt interesi midis detyrës së tij dhe interesave privatë. Vetëm fakti i ushtrimit të dy funksioneve/detyrave (publike-publike, publike-private) mjafton që ai ta konsumojë këtë ndalim”[1].
13. Sipas GjK-së, në thelbin e papajtueshmërisë qëndron një nga parimet bazë të ushtrimit të funksioneve publike, sipas të cilit: një pagë/shpërblim për një detyrë/funksion. Edhe në rastet kur një funksionari i lejohet të mbajë dy detyra/funksione publike, ai përsëri ka të drejtë të marrë një pagë/shpërblim. Kjo i shërben parimit për një shërbim sa më të mirë ndaj qytetarëve dhe parimit të demokracisë, ku çdo funksionar publik duhet të ushtrojë me të gjitha forcat dhe energjitë e veta detyrën për të cilën është zgjedhur ose emëruar, detyrë të cilën ai e ka pranuar me vullnetin e tij të plotë dhe të lirë. E kundërta mbart, natyrshëm, dyshime lidhur me besueshmërinë e publikut në cilësinë e përfaqësimit të tij.[2]
14. Për arsye të nevojës që paraqitej për një rritje të besueshmërisë së publikut te funksioni i gjyqtarit dhe tek angazhimi i tij maksimalisht në detyrën për të cilën është ngarkuar, një nga risitë e reformës në drejtësi lidhej edhe me rishikimin e situatave të papajtueshmërisë dhe të ndalimeve që duhet të ketë për të gjithë ata që ushtrojnë funksionin e gjyqtarit. Kjo erdhi edhe si nevojë nga evidentimi i rasteve të ushtrimit të detyrave apo angazhimeve të tjera nga gjyqtarët, duke sjellë si pasojë moszhvillimin në kohë dhe brenda një afati të arsyeshëm të seancave gjyqësore.[3]
15. Në fakt, kjo dispozitë nuk është tërësisht e re; ajo ka qenë edhe më parë, por me një formulim disi të ndryshëm.[4] Gjithashtu, në disa raste është bërë edhe objekt shqyrtimi para GjK-së çështja nëse gjyqtari mund të ushtrojë funksione të tjera paralelisht me atë të gjyqtarit. Gjykata ka mbajtur qëndrimin se “detyra e parë dhe kryesore është qenia gjyqtar, në kuptimin që gjyqtarët japin vendime e bëjnë drejtësi në mënyrë të vazhdueshme. Lidhur me këtë detyrë, Kushtetuta ka bërë përjashtim për sa i përket veprimtarisë jo permanente të tyre në Këshillin e Lartë të Drejtësisë, në të cilin ata përfaqësojnë trupën e gjyqtarëve që i ka zgjedhur në këtë organ kushtetues. Përjashtimet nga rregullimi kushtetues nuk mund të vendosen me ligj. Vetë kushtetutëbërësi, kur e ka gjykuar të arsyeshme, ka bërë përjashtime në mënyrë të posaçme.”[5]. Në këtë aspekt, ai ka lejuar shprehimisht edhe anëtarësinë e Presidentit të Republikës ose të ministrit të Drejtësisë në KLD, megjithëse nenet 89 e 103/2 të Kushtetutës kanë përcaktuar përkatësisht se Presidenti i Republikës “nuk mund të mbajë asnjë detyrë tjetër publike”, ashtu si “ministri i Drejtësisë nuk mund të ushtrojë asnjë veprimtari tjetër shtetërore”[6].
16. Nisur nga standardi i vendosur nga GjK-ja, formulimi fillestar i hartuar nga Grupi i ekspertëve të nivelit të Lartë (GENL) ishte i tillë: “Qenia gjyqtar nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër profesionale që ushtrohet kundrejt pagesës, me përjashtim të aktivitetit mësimdhënës dhe akademik, për zhvillimin e doktrinës. Kohëzgjatja e veprimtarisë profesionale të lejueshme si dhe masa e shpërblimit kundrejt të cilës ajo ushtrohet parashikohen me ligj. Ushtrimi i funksionit të gjyqtarit nuk pajtohet me qenien anëtar në një parti politike apo pjesëmarrjen në aktivitete publike të organizuara nga një parti politike.”. Ky formulim iu përshtat më pas vlerësimit të bërë nga KV-ja në Opinionin interim, që konstatoi se autorizimi në ligj për veprimtaritë profesionale të lejueshme dhe masa e shpërblimit i lë hapësirë shumë të gjerë ligjvënësit, prandaj është mirë që të shmanget rregullimi i mëtejshëm me ligj. Në fakt, ligji parashikon vetëm procedurat dhe limitet kohore apo financiare të aktivitetit dytësor, duke përcaktuar edhe pasojën në rast të mosrespektimit, konkretisht fillimin e procedimit disiplinor.[7] Gjithashtu, sipas KV-së, aktivitete të tilla me karakter akademik, shkencor, që nuk kanë qëllim fitimin, duhen parashikuar si të lejuara, por duhen ndaluar të gjitha ato me natyrë politike, pavarësisht shpërblimit.[8] Në këto kushte, dispozita u riformulua nga ekspertët dhe u aplikua për të gjitha rastet e tjera, ku duhej parashikuar ndalimi i ushtrimit të aktiviteteve të tjera nga organet e sistemit të drejtësisë.[9]
[1] Shih vendimet nr. 44/2011 dhe nr.32/2016 të Gjykatës Kushtetuese të RSh-së.
[2] Shih vendimin nr.44/2011 të Gjykatës Kushtetuese, ku trajtohet për herë të parë në detaje koncepti i papajtueshmërisë së një funksioni publik me çdo funksion tjetër publik ose private.
[3] Shih “Analiza e sistemit të drejtësisë”, kreu VIII “Analiza e masave ligjore antikorrupsion”.
[4] Përmbajtja e vjetër e nenit 143: “Qenia gjyqtar nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër shtetërore, politike ose private.”.
[5] Shih për më tepër vendimin nr. 23/2015 të GjK-së me objekt ndryshimet në ligjin nr.8811, datë 17.5.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë”, me qëllim prezantimin e anëtarëve gjyqtarë me kohë të plotë pranë KLD-së. Shih gjithashtu edhe vendimin nr.14/2006 të GjK-së.
[6] Shih vendimin nr.14/2006 të Gjykatës Kushtetuese të RSh-së.
[7] Shih nenin 16/a pika 3 e ligjit nr.8577/2000, të ndryshuar.
[8] Opinion interim i Komisionit të Venecies, § 53.
[9] Shih nenet 130, 147/ç dhe 149/ç të Kushtetutës. Gjithashtu, për të kuptuar ration pas këtij formulimi shih procesverbalet e Komisionit ad hoc të Reformës në Drejtësi, datë 13 maj dhe 16 maj 2016.
17. Dispozitat kryesore kushtetuese që sanksiononin organizimin dhe funksionimin e GjK-së për konceptin e papajtueshmërisë së gjyqtarit kushtetues kishin një formulim pak më të zgjeruar në drejtim të evidentimit të funksioneve shtetërore që ndalohej t’i kryente, por në thelb mbetej i njëjtë me formulimin aktual. Sipas nenit 21 të ligjit nr. 7561, datë 29.04.1992 “Për disa ndryshime e plotësime në ligjin nr.7491, datë 29.04.1991 “Për dispozitat kryesore kushtetuese”, gjyqtari kushtetues “nuk mund të jetë deputet, anëtar i Këshillit të Ministrave, gjyqtar, hetues ose prokuror, anëtar i një partie a organizate tjetër politike ose sindikate, si dhe nuk mund të kryejë veprimtari të tjera publike a private, që mund të cenojnë pavarësinë ose paanësinë e tij”.
18. Kushtetuta e vitit 1998 me formulimin e nenit 130 se “qenia gjyqtar i Gjykatës Kushtetuese nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër shtetërore, politike ose private”, e linte pak të paqartë se deri ku nuk pajtohej kjo veprimtari e gjyqtarit kushtetues me veprimtarinë aq të nevojshme të mësimdhënies apo atë me natyrë akademike e shkencore.
19. Konteksti historik në të cilin është miratuar jo vetëm dispozita konkrete, por të gjitha amendamentet kushtetuese aktuale lidhet me reformën e thellë kushtetuese e ligjore të sistemit të drejtësisë të vitit 2016. Vlen të përmendet se reforma në drejtësi u parapari nga dy dokumente të rëndësishme strategjike: (i) Dokumenti Analitik i Sistemit të Drejtësisë[1], (ii) Strategjia e Reformës në Drejtësi dhe Plani i veprimit.[2] Këto dokumente të rëndësishme, që u miratuan nga Komisioni i Posaçëm Ad Hoc për Reformën në Drejtësi, përcaktuan problemet e sistemit dhe zgjidhjet përkatëse për adresimin e tyre.
20. Bazuar në gjetjet e Analizës së Sistemit të Drejtësisë u evidentuan probleme lidhur me sistemin e përgjegjshmërisë së gjyqtarëve. Kështu, paga dhe trajtimi financiar i gjyqtarit nuk mbante parasysh në masë të mjaftueshme dinjitetin e detyrës e të profesionit, natyrën e përgjegjësive të funksionit gjyqësor, shkallën e vështirësive në përmbushjen e tij, numrin e lartë të papajtueshmërive dhe ndalimeve të posaçme për të kryer veprimtari të tjera që sjellin të ardhura, nevojën për ta mbrojtur nga presionet dhe ndikimet në veprimtarinë e tij gjyqësore e në sjelljen e tij në tërësi, si edhe nevojat e integrimit social të tij dhe të familjes në shoqëri. Rezultoi se parashikimet lidhur me papajtueshmëritë specifike të funksionit të gjyqtarit dhe ndalimet ndaj tyre për të ushtruar veprimtari të caktuara publike e private ishin shumë të përgjithshme. Ligji nuk parashikonte shprehimisht, qartë dhe mjaftueshëm rastet që lidhen me veprimtaritë e ndaluara dhe të papajtueshme me funksionin e gjyqtarit, si dhe rregullimet e nevojshme dhe të mjaftueshme lidhur me veprimet, procedurat dhe kompetencat që duhet të ushtrohen nga organet shtetërore në rastin e verifikimit të papajtueshmërive me funksionin e gjyqtarit. Gjithashtu, legjislacioni kishte mangësi edhe për sa u përket mekanizmave të bashkërendimit të veprimtarive dhe qartësimit të kompetencave të Këshillit të Lartë të Drejtësisë (KLD) për rastet e papajtueshmërisë së gjyqtarit dhe, nga ana tjetër, strukturave të tjera, si Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave (ILDKPKI), të ngarkuara me ligj për verifikimin e papajtueshmërive, ndalimeve dhe konfliktit të interesave të zyrtarëve publikë etj.[3] Këto çështje u adresuan më tej te strategjia dhe plani i veprimit, ku ushtrimi i aktiviteti jashtë atij të gjyqtarit do të lejohet vetëm për rastet e mësimdhënies apo aktivitetit me karakter shkencor e akademik.[4]
21. Formulimi aktual që i është bërë nenit 130 qartëson jo vetëm ndalimet, por edhe masën e lejimeve që nuk përbëjnë shkelje për ushtrimin e detyrës nga gjyqtari kushtetues. Parashikimi shprehimisht në këtë dispozitë krahas ndalimit edhe i lejimit të ushtrimit të veprimtarisë së mësimdhënies, si dhe të asaj me natyre akademike e shkencore, është një zgjidhje e arsyeshme që më tepër se lehtëson gjyqtarin kushtetues në aspektin e përfitimit ekonomik, është një kontribut i vlefshëm për përgatitjen e brezit të ri të magjistratëve, por edhe për zhvillimin e doktrinës juridike shkencore.
[1] Vendimi nr. 14, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi.
[2] Vendimi nr. 15, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi.
[3] Shih “Analizë e istemit të drejtësisë”, pika 3.1 “Papajtueshmëritë e gjyqtarit”.
[4] Shih “Strategjinë e reformës në sistemin e drejtësisë“ kreu II “Pushtetit Gjyqësor”; objektivi 4 “Konsolidimi i garancive të statusit të gjyqtarit, përgjegjësisë dhe llogaridhënies në ushtrimin e detyrës në përputhje me standardet Europiane”.
22. Bazuar në standardet e dhëna në Rekomandimet e Komitetit të Ministrave të Këshillit të Europës[1] rezulton se gjyqtari mund të angazhohet në aktivitete jashtë funksionit zyrtar, në parim. Por me qëllim që të shmangë çdo konflikt interesi, real apo në dukje, pjesëmarrja e tij duhet të kufizohet në pajtim me parimin e pavarësisë dhe të paanshmërisë.
23. Më tej, në opinionin e tij, Këshilli Konsultativ i Gjyqtarëve Europianë i Këshillit të Europës (CCJE) përkrahu rregullin që gjyqtarët nuk mund të perceptohen si të shkëputur nga shoqëria ku bëjnë pjesë. Prandaj ata mund të angazhohen edhe në veprimtari jashtëgjyqësore, por duhet të vendoset një balancë e arsyeshme midis shkallës në të cilën gjyqtari përfshihet në shoqëri dhe nevojës që kjo e fundit ta shohë atë si të pavarur dhe të paanshëm në kryerjen e detyrës së tij. Pyetja që duhet të ngrihet në këtë rast është nëse në kontekstin e veçantë social ku ndodhet gjyqtari a do të mund të çonte në një cenim objektiv të pavarësisë dhe paanshmërisë ushtrimi i detyrës jashtëgjyqësore.[2]
[1] CM/Rec (2010)12, f.21.
[2] Shih opinionin nr.3 të CCJE, “Standardet e sjelljes gjyqësore” (Paanshmëria e gjyqtarit dhe veprimtaritë jashtëgjyqësore), pika 23.
Materialet legjislative kryesore janë: (i) raporti që shoqëron projektligjin n 76/2016 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar[1], “Analiza e sistemit të drejtësisë në Shqipëri”, “Strategjia e reformës në sistemin e drejtësisë”.
[1] Shih www.reformanedrejtesi.al
Vendimi nr. 14, datë 22.05.2006 i Gjykatës Kushtetuese të RSh-së.
Vendimi nr. 44, datë 07.10.2011 i Gjykatës Kushtetuese të RSh-së.
Vendimi nr. 32, datë 03.06.2016 i Gjykatës Kushtetuese të RSh-së.
SQ