Përmbajtja

• Koment
  • Qëllimi

    1. Neni 149 i Kushtetutës themelon Këshillin e Lartë të Prokurorisë të Republikës së Shqipërisë. Paragrafi i parë i këtij neni mund të konsiderohet, për të gjitha efektet, kartëvizita e institucionit të ri. Teksa përvijon fushën e përgjegjësive të Këshillit (garanton pavarësinë, llogaridhënien, disiplinën, statusin dhe karrierën e prokurorëve...), paragrafi përcakton qartë modelin që ka zgjedhur legjislatori kushtetues për Këshillin shqiptar si një organ i pavarur kushtetues të cilit i vishen kompetenca të plota dhe ekskluzive në fushën e statusit të prokurorëve. Në të vërtetë, siç rezulton edhe nga përmbajtja e nenit pasues 149/b, Këshilli është ekskluzivisht përgjegjës për të gjitha çështjet e statusit të prokurorëve, përfshi rekrutimin e tyre (pranimin në Shkollën e Magjistraturës), emërimin si prokurorë, caktimin në pozicione, transferimin, promovimin dhe disiplinimin e prokurorëve të veçantë. Ndonëse lista e përgjegjësive të Këshillit detajohet në nenin pasardhës (149/a), është më se e qartë që në paragrafin e parë të nenit 149 se përgjegjësitë e Këshillit kufizohen vetëm në çështjet e statusit të prokurorëve (ndryshe nga KLGj-ja, që përveç çështjeve të statusit është përgjegjëse edhe për administrimin e gjyqësorit, duke përfshirë çështjet e organizimit, buxhetit dhe të burimeve njerëzore). KLP-ja menaxhon vetëm administratën dhe personelin e vet (ndonëse ka disa kompetenca të kufizuara mbi personelin e zyrave të prokurorisë teksa emëron sekretarin e përgjithshëm të Prokurorisë së Përgjithshme dhe kancelarët e prokurorive të tjera).

  • Objekti

    2. Objekti i rregullimit të nenit 149 është i pesëfishtë. Ai (objekti i rregullimit) mund të përmblidhet si më poshtë: (i) themelon Këshillin e Lartë të Prokurorisë (paragrafi 1); (ii) rregullon përbërjen e Këshillit (paragrafët 2 – 4); (iii) rregullon mënyrën e veprimit të Kuvendit për përzgjedhjen e kandidatëve dhe zgjedhjen e anëtarëve joprokurorë të Këshillit (paragrafët 5 – 8); (iv) urdhëron zgjedhjen e kryetarit të Këshillit nga vetë anëtarët e Këshillit midis anëtarëve joprokurorë (paragrafi 9); (v) jep disa elemente të statusit të anëtarëve të Këshillit (paragrafi 10).

    3. Për sa i takon mënyrës së veprimit të Kuvendit, duhet theksuar se dispozita kushtetuese që komentohet rregullon vetëm atë pjesë të procedurës përzgjedhëse që zhvillohet brenda Kuvendit (fazën parlamentare)^[1]. Nga ana e saj, faza parlamentare e procedurës përzgjedhëse ndahet në 3 etapa: (i) verifikimi parapërfundimtar i plotësimit të kushteve ligjore dhe vlerësimi parapërfundimtar i plotësimit të kritereve morale e profesionale të kandidatëve nga Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit; (ii) përzgjedhja përfundimtare e kandidatëve nga nënkomisioni i posaçëm që ngrihet pranë Komisionit të Përhershëm të Çështjeve Ligjore; (iii) zgjedhja e anëtarëve të KLP-së nga seanca plenare e Kuvendit. Siç shihet, kjo pjesë e dispozitës (pjesa që rregullon mënyrën e veprimit të Kuvendit) është, në një masë të madhe, procedurale.

    4. Dispozita përmban edhe elemente të rregullimit thelbësor teksa themelon Këshillin, urdhëron përbërjen e tij dhe mënyrën e zgjedhjes së kryetarit, si dhe përcakton disa elemente të statusit të anëtarëve.

     

    [1] Bazuar në autorizimin e nenit 149/3, fjalia e fundit e të cilit urdhëron “Kritere të tjera dhe procedura për përzgjedhjen e kandidatëve [për anëtarë të KLP-së] rregullohen me ligj”, ligji nr. 115/2016 “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë” i shton procedurës parlamentare edhe një procedurë përzgjedhëse paraparlamentare, që zhvillohet për të përzgjedhur 19 – 30 kandidatë nga radhët e avokatëve, pedagogëve të drejtësisë dhe të aktivistëve të shoqërisë civile.

  • Komente për çështje të ndryshme të dispozitës

    a) Përbërja e Këshillit të Lartë të Prokurorisë

    5. Siç u theksua më lart, paragrafi i parë i nenit 149 themelon KLP-në. Paragrafi i dytë i nenit 149 të Kushtetutës urdhëron përbërjen e KLP-së. Kështu, Këshilli do të ketë 11 anëtarë. Gjashtë syresh janë prokurorë nga të gjitha nivelet e sistemit prokurorial. Pesë të tjerët janë juristë joprokurorë (2 avokatë, 2 pedagogë të së drejtës dhe një jurist aktivist i shoqërisë civile). Paragrafi 10 i nenit shton se këta 11 anëtarë shërbejnë në detyrë me kohë të plotë.

    6. Për sa i takon përbërjes, kompetencave dhe statusit të këshillit, kontrasti me organin ekuivalent sipas Kushtetutës së vitit 1998 (Këshilli i Prokurorisë) nuk mund të ishte më i fortë. Së pari, për sa i takon statusit të organit dhe kompetencave të tij, vlen të vihet në dukje se ish-Këshilli i Prokurorisë nuk ishte një organ kushtetues sipas Kushtetutës së vitit 1998. Të gjitha kompetencat që Kushtetuta e vitit 2016 i vesh Këshillit, ushtroheshin nga PP-ja sipas Kushtetutës së vitit 1998. Ndërsa Këshilli i Prokurorisë (organi pararendës i KLP-së) ushtronte thjesht funksione këshillimore për PP-në në çështjet e statusit të prokurorëve. Së dyti, për sa i takon përbërjes së Këshillit, amendamentet kushtetuese të vitit 2016 “hapën dyert” e Këshillit për anëtarët laikë (joprokurorë) të cilët zënë 5 nga 11 vendet e disponueshme (6 vendet e tjera zihen nga prokurorë të të gjitha niveleve) në një përpjekje për të parandaluar çdo prirje korporatizmi (ose vetëshërbimi) brenda Këshillit.

    7. Zanafilla e këtij ndryshimi “tektonik” në rregullimin e statusit, kompetencave dhe përbërjes së Këshillit gjendet në dokumentin Analiza e Sistemit të Drejtësisë në Shqipëri, miratuar nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar për Reformën në Sistemin e Drejtësisë me vendimin nr. 14, datë 30.07.2015. Në fakt, analiza theksonte se “Këshilli i Prokurorisë ka vetëm një rol këshillimor [...] pa një ndikim të mirëfilltë në emërimin, transferimin, procedimin disiplinor dhe ngritjen në detyrë të prokurorëve. Përbërja dhe roli i këshillit nuk garantojnë pavarësinë e prokurorisë nga politika dhe ndërhyrjet e jashtme”^[1]. Nga ana tjetër, analiza konstatoi se të gjitha këto funksione jetike që lidhen me statusin e prokurorëve (dhe për pasojë edhe me pavarësinë dhe profesionalizmin e tyre) ishin ushtruar në mënyrë diskrecionare (ndoshta edhe arbitrare) nga PP-ja, në kushtet e mungesës të një rregullimi ligjor të qartë dhe të saktë. Në këto kushte, karriera e prokurorëve, pavarësia dhe profesionalizmi i tyre nuk ishin të garantuar. Pasojat e kësaj gjendjeje mbi cilësinë dhe efektivitetin e drejtësisë penale janë të thjeshta për t’u përfytyruar.

    8. Problemet në kuadrin ligjor për statusin e prokurorëve fillonin që në momentin e emërimit të tyre. Kështu, analiza vuri në dukje se ligji nuk parashikonte ndonjë detyrim për PP-në që ky i fundit t’i caktonte në pozicione magjistratët e sapodiplomuar nga Shkolla e Magjistraturës, në përputhje me rezultatet e arritura prej tyre në shkollë. E gjithë procedura e emërimit dhe e caktimit në pozicion të prokurorëve të rinj ishte krejtësisht opake dhe pa ndonjë mundësi ankimi kundër vendimeve të PP-së^[2]. Po kështu, ligji nuk parashikonte kriteret mbi të cilat duhej të bazohej PP-ja në vendimet për ngritjen në detyrë të prokurorëve^[3]. Gjendja nuk ndryshonte edhe për sa u takon masave disiplinore. Ligji nuk përmbante përcaktime të qarta lidhur me sjelljet që përbënin shkelje disiplinore. Po kështu, mungonte një mekanizëm ligjor që do të siguronte një korrelacion proporcional midis shkeljeve disiplinore dhe masave disiplinore, duke lënë gjithçka në diskrecionin e PP-së.

    9. Të gjithë këta faktorë të marrë së bashku e asgjësonin çdo nuancë pavarësie të prokurorëve të zakonshëm në raport me PP-në. Ndërsa ky i fundit ishte tejet i ekspozuar ndaj ndikimit politik, për shkak të mënyrës si emërohej, shkarkohej dhe mandatit të shkurtër e të përsëritshëm.

    10. Përkundrejt këtyre gjetjeve tejet shqetësuese, reforma e vitit 2016 themeloi KLP-në si organ të pavarur dhe i veshi atij të gjitha kompetencat në fushën e statusit të prokurorëve, të cilat ushtroheshin në të shkuarën nga PP-ja në kundërshtim me nevojën për të garantuar pavarësinë dhe profesionalizmin e prokurorëve të zakonshëm. Nga ana e saj, KLP-ja, në dallim nga PP-ja, ofron garanci maksimale për sa i takon pavarësisë dhe profesionalizmit (shih më poshtë komentet në nënseksionet 2 dhe 3 të këtij seksioni). Pavarësia e Këshillit pritet të ndikojë edhe në pavarësinë e prokurorëve të thjeshtë, si dhe në profesionalizmin e tyre, pasi vlerësimi i performancës së tyre dhe vendimet për promovimin do të merren nga një trupë e pavarur (e zgjedhur në mënyrë apolitike) dhe profesionale.

     

    b) Lista e kandidatëve

    11. Në përfundim të procesit përzgjedhës që zhvillohet jashtë parlamentit^[4], strukturat përzgjedhëse të krijuara nga ligji “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë” (Komisioni i Pavarur Ad Hoc për kandidatët nga avokatia, Mbledhja e Posaçme e Drejtuesve të Institucioneve të Arsimit të Lartë – IAL - për kandidatët nga pedagogjia dhe Komisioni i Shoqërisë Civile për kandidatët nga shoqëria civile) i përcjellin Sekretarit të Përgjithshëm të Kuvendit listat përkatëse të kandidatëve të përzgjedhur në përfundim të procedurave përzgjedhëse paraprake, të cilat rregullohen nga ligji për qeverisjen (jo nga Kushtetuta). Lista e kandidatëve nga avokatia duhet të përmbajë 6 deri në 10 kandidatët që kanë marrë më shumë pikë në renditjen e bërë sipas nenit 132 të ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë. Lista e kandidatëve nga pedagogjia duhet të përmbajë 6 deri në 10 kandidatët që kanë marrë më shumë pikë në renditjen e bërë sipas nenit 132 të ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë. Lista e kandidatëve nga shoqëria civile duhet të përmbajë 3 deri në 10 kandidatët që kanë marrë më shumë pikë në renditjen e bërë sipas të njëjtit nen të ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë. Kjo nënkupton se strukturat përzgjedhëse të krijuara nga ligji për qeverisjen kanë diskrecion të vendosin për numrin e kandidatëve që përcjellin, brenda këtyre kufijve, në varësi të cilësisë së kandidatëve të kualifikuar dhe gjykimit të tyre për cilësitë e nevojshme për të qenë anëtarë të KLP-së. Megjithatë, është e qartë sesa më i madh të jetë numri i kandidatëve të përcjellë nga strukturat e përzgjedhjes paraprake, aq më i madh do të jetë diskrecioni i organeve politike (parlamentit në rastin konkret) në zgjedhjen e kandidatit final dhe rreziku i zbehjes së kritereve profesionale. Prandaj është e këshillueshme që në përgjithësi strukturat e përzgjedhjes paraprake jashtë Kuvendit të dërgojnë numrin minimal të kandidaturave të kërkuar nga ligji. Në këtë mënyrë zvogëlohet hapësira e gjykimit/vlerësimit politik dhe, për pasojë, forcohet pavarësia e anëtarëve të këshillit nga politika.

    12. Në fakt, vlen për t’u theksuar se Komisioni i Venecies, në opinionet e tij, ka rekomanduar zgjidhje edhe më drastike për të shmangur mundësinë e politizimit të anëtarëve të Këshillit për shkak të mënyrës së emërimit. Kështu, në një opinion që i drejtohet Serbisë, Komisioni i Venecies ka mbështetur një zgjidhje sipas së cilës organet sektoriale të përzgjedhjes paraparlamentare mund të propozojnë vetëm një kandidat. Në këto kushte, parlamentit do t’i mbetej esencialisht vetëm e drejta e vetos mbi kandidatin e propozuar.^[5] Kjo nuk do të ishte e mundur në kuadrin tonë kushtetues, por citohet për të theksuar rëndësinë e një liste sa më të shkurtër që kalohet në procedurën parlamentare.

    13. Një problem ligjor dhe praktik, i cili është vërtetuar tashmë në përzgjedhjen e kandidatëve nga trupa pedagogjike dhe shoqëria civile, ndodh kur strukturat e përzgjedhjes paraprake konstatojnë se numri i kandidatëve të kualifikuar (pra që përmbushin kushtet ligjore) është më i vogël se minimumi i kërkuar nga ligji (pra më pak se 6 në rastin e kandidaturave nga avokatia ose trupa e pedagogëve dhe më pak se 3 në rastin e kandidaturave nga shoqëria civile). Zgjidhja që i është dhënë këtij problemi në rastet e sipërpërmendura të pedagogëve dhe shoqërisë civile ka qenë rihapja e thirrjes për shprehje interesi nga kandidatë të tjerë, me argumentin se një hap i tillë ishte i nevojshëm për të përmbushur kërkesat e ligjit dhe frymën e Kushtetutës për të pasur një proces sa më të hapur dhe pluralist të përzgjedhjes së kandidatëve të KLP-së.

     

    c) Procedura parlamentare për përzgjedhjen finale të kandidatëve dhe zgjedhjen e anëtarëve të KLP-së

    14. Paragrafët 5 – 8 të nenit 149 rregullojnë momentin fundor të procesit të zgjedhjes së anëtarëve joprokurorë të KLP-së. Nga pikëpamja kohore rregullimi i këtij neni “hyn në lojë” pasi është konsumuar procesi i verifikimit paraprak të kushteve ligjore dhe i vlerësimit paraprak të cilësive morale e profesionale të kandidatëve, që kryhet jashtë Kuvendit nga strukturat përzgjedhëse të ngritura nga ligji “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë”.

    15. Më konkretisht, paragrafët 5–8 normojnë mënyrën dhe procedurën e veprimit të 3 aktorëve që përfshihen në fazën parlamentare të përzgjedhjes dhe zgjedhjes së anëtarëve jogjyqtarë: (i) të Sekretarit të Përgjithshëm të Kuvendit, i cili bën verifikimin parapërfundimtar të plotësimit të kushteve ligjore nga kandidatët dhe vlerësimin parapërfundimtar të cilësive të tyre morale e profesionale^[6]; (ii) të nënkomisionit me 5 anëtarë që krijohet nga komisioni i përhershëm parlamentar përgjegjës për çështjet ligjore, i cili bën përzgjedhjen finale të 5 kandidatëve jogjyqtarë^[7]; (iii) të mbledhjes plenare të Kuvendit, e cila zgjedh përfundimisht anëtarët e KLP-së duke i votuar ata në bllok me 2/3 e votave^[8].

    16. Në thelb, metoda e zgjedhjes së anëtarëve joprokurorë të KLP-së, e artikuluar në paragrafët 5–8 të nenit 149 të Kushtetutës (dhe e detajuar në nenin 133 të ligjit për organet e qeverisjes), synon të bëjë të mundur që Kuvendi t’i zgjedhë anëtarët e KLP-së bazuar vetëm në cilësi morale e profesionale (jo në konsiderata politike). Ky është një objektiv i vështirë për t’u arritur, për faktin e thjeshtë se Kuvendi është një organ politik dhe i prirur të veprojë si i tillë. Një tjetër vështirësi është fakti se Kuvendi nuk është një organ kompakt nga pikëpamja e përbërjes. Ai është gjithnjë i ndarë në shumicë dhe pakicë parlamentare, të cilat priren të jenë në pozita kundërthënëse në raport me njëra-tjetrën. Në qoftë se në punën e tij të zakonshme Kuvendi vendos falë votave të shumicës, kushtetutëbërësi ka zgjedhur që në rastin e krijimit të organeve qeverisëse të sistemit të drejtësisë, Kuvendi të veprojë në mënyrë të tillë që të përfshijë në vendimmarrje edhe pakicën parlamentare.

    17. Pra, Kushtetuta (dhe ligji për organet e qeverisjes) ka synuar që objektivi i depolitizimit të KLP-së të sigurohet në 2 mënyra: (i) së pari, duke zhvilluar një proces paraprak përzgjedhës të kandidaturave jashtë Kuvendit dhe (ii) së dyti, duke përfshirë në vendimmarrje pakicën parlamentare në atë pjesë të procesit që zhvillohet brenda Kuvendit. Për këtë arsye, paragrafi 7 i nenit 149 të Kushtetutës (dhe paragrafi 14 i nenit 35 të ligjit për qeverisjen, të cilit i referohet neni 133) parashikon që kandidati për anëtar i Këshillit të Lartë të Prokurorisë miratohet me 4 vota (nga 5 të mundshme) të anëtarëve të nënkomisionit që krijohet pranë komisionit të përhershëm të ligjeve. Në rast se në përfundim të procesit të votimit asnjë nga kandidatët nuk ka marrë minimumin e 4 votave, kandidati zgjidhet me short. Kjo zgjidhje bën të mundur që preferencat e palëve politike për njërin apo tjetrin kandidat të mos jenë të dukshme. Do të ishte vërtet mëkat që kandidatët për anëtarë të KLP-së, që janë përzgjedhur në procesin e verifikimit paraprak bazuar vetëm në kritere profesionale e morale, të “njolloseshin” në fazën e fundit të procesit që zhvillohet brenda Kuvendit si të preferuar të njërës apo tjetrës palë politike. Në një afat më të gjatë, kjo zgjidhje mendohet se do t’i shërbejë depolitizimit dhe pavarësisë së KLP-së.

    18. Ndonëse vetë neni 149 nuk parashikon ndonjë kufizim (dysheme ose tavan) për numrin e kandidatëve që i paraqiten Kuvendit, ligji për organet e qeverisjes (paragrafi 1 i nenit 133, paragrafi 1 i nenit 151 dhe paragrafi 1 i nenit 156), duke marrë shkas nga rezerva ligjore e paragrafit 3 të nenit 149 të Kushtetutës, i cili disponon se “kritere të tjera dhe procedura për përzgjedhjen e kandidatëve rregullohen me ligj”, e zhvillon urdhërimin kushtetues duke vendosur kufij minimalë dhe maksimalë për numrin e kandidatëve që i paraqiten Kuvendit. Paskëtaj, Kuvendi bën përzgjedhjen finale të kandidatëve dhe zgjedhjen e anëtarëve të Këshillit. Pikërisht në paragrafin e parë të nenit 133 të ligjit për qeverisjen shfaqet për herë të parë kufizimi në numrin e kandidatëve që i paraqiten Kuvendit nga strukturat e ngarkuara me detyrën e verifikimit dhe të vlerësimit paraprak të kandidatëve (Komisioni i Pavarur Ad Hoc për avokatët, Mbledhja e Përgjithshme e Drejtuesve të IAL-ve për pedagogët dhe Komisioni i Shoqërisë Civile për aktivistët e shoqërisë civile). Urdhërimi i neneve 133, 151 dhe 156 është që Kuvendit i paraqiten (në agregat për të tria burimet e sipërcituara të kandidaturave) jo më pak se 19 dhe jo më shumë se 30 kandidatët që kanë marrë më shumë pikë në vlerësimin paraprak. Ky rregullim, ndonëse nuk është bërë në nivel kushtetues, por atë ligjor, meriton një vëmendje të veçantë në komentin që i bëhet nenit 149, pasi ai (rregullimi i neneve të lartpërmendura) është detajim i qëllimit të vetë nenit 149. Kështu, neni 149, i plotësuar dhe detajuar nga nenet 133, 151 dhe 156 të ligjit të qeverisjes, duket se ndjek një qëllim te dyfishtë: (i) nga njëra anë, synon të garantojë që Kuvendi të ketë zgjedhje reale midis një numri të arsyeshëm kandidatësh; (ii) nga ana tjetër, të bëjë të mundur që vendimi i Kuvendit të jetë i pandikuar (ose sa më pak i ndikuar) nga konsiderata politike.

    19. Në lidhje me “shtrëngimin” e Kuvendit për të zgjedhur vetëm midis kandidatëve të kualifikuar, Komisioni i Venecies ka theksuar se “ ... procesi i kandidimit duhet të bëjë të mundur që Parlamenti të jetë i detyruar të zgjedhë midis kandidatëve më të kualifikuar dhe jo midis kandidatëve të politizuar”^[9]. Zgjedhja e legjislatorit të zakonshëm në këtë pikë, falë autorizimit që ka dhënë legjislatori kushtetues në fjalinë e fundit të paragrafit 3 të nenit 149, synon të garantojë 2 rezultate: (i) respektimin sa më të madh të mundshëm (deference) nga Kuvendi të rezultateve të përzgjedhjes paraprake dhe (ii) një farë lirie zgjedhjeje të Kuvendit pa cenuar gjithsesi profesionalizmin e kandidatëve dhe kredencialet e KLP-së si institucion i pavarur i qeverisjes së sistemit të prokurorisë.

    20. Siç u theksua edhe më lart, “shtrëngimi” i Kuvendit që të veprojë bazuar në konsiderata teknike është një objektiv i vështirë për t’u arritur për faktin e thjeshtë se Kuvendi është një organ politik dhe i prirur të veprojë si i tillë. Sidoqoftë, kjo është mënyra e vetme për të zbatuar urdhërimin e Kushtetutës që anëtarët e KLP-së duhet të jenë persona me integritet të lartë moral e profesional. Me fjalë të tjera, zgjidhja e vetme për të bërë të mundur që një organ politik si Kuvendi të veprojë brenda kufijve të meritokracisë, është kufizimi i zgjedhjes së tij (Kuvendit) në një numër të caktuar kandidatësh ku të gjithë kandidatët janë të kualifikuar për të shërbyer si anëtarë të KLP. Vetëm në këtë nivel Kuvendi mund të shprehë preferencat e tij politike, të cilat gjithsesi maskohen, duke qenë se kandidatët përzgjidhen ose me 4 vota (nga 5 të mundshme), ose me short në nënkomision dhe emërohen përfundimisht me votat e 2/3 të anëtarëve të Kuvendit.

    21. Konflikti në dukje midis urdhërimit të nenit 149 të Kushtetutës, i cili nuk vendos kufizime mbi numrin e kandidatëve për anëtarë të KLGj-së, dhe urdhërimit të neneve 133, 151 dhe 156 të ligjit për qeverisjen për kufizimin e numrit të kandidatëve që i paraqiten Kuvendit nga strukturat e përzgjedhjes paraprake, është bërë shkas për kontrollin e kushtetutshmërisë së këtij rregullimi nga GjK-ja^[10]. Kërkuesi (1/5 e deputetëve të Kuvendit) iu drejtua GjK-së, duke kërkuar, midis të tjerash, edhe shfuqizimin e këtyre neneve të ligjit për organet e qeverisjes me pretendimin se kufizimi i numrit të kandidatëve është një kufizim i së drejtës së Kuvendit për të zgjedhur dhe për pasojë ai (kufizimi) bie ndesh me nenin 149 të Kushtetutës. Sipas kërkuesit, neni 149 i Kushtetutës urdhëron që procedura për përzgjedhjen e kandidatëve të bazohet në “modelin e kandidimit të lirë dhe eliminimin e organeve propozuese”^[11]. GjK-ja nuk e pranoi arsyetimin e sipërcituar të kërkuesit. Ajo theksoi, midis të tjerash, se “rregullimet që bën Kushtetuta nuk mund të jenë gjithmonë të plota e shteruese [...] Gjithsesi mbeten mjaft aspekte të organizimit të jetës institucionale për t’u parashikuar nga ligjet ose akte të tjera normative^[12]”. Në këtë mënyrë, GjK-ja sanksionoi kuptimin e legjislatorit të zakonshëm, sipas të cilit, fjalia e fundit e paragrafit 3 të nenit 149 të Kushtetutës (Kritere të tjera dhe procedura për përzgjedhjen e kandidatëve rregullohen me ligj) është një autorizim i mjaftueshëm për legjislatorin e zakonshëm që ky i fundit të parashikojë në ligj, midis të tjerash, një proces të përzgjedhjes paraprake të kandidatëve dhe kufizim të numrit të kandidatëve që i paraqiten Kuvendit.

    22. Paragrafët 5 – 6 të nenit 149 shtjellojnë modus operandi të Sekretarit të Përgjithshëm të Kuvendit në procedurën e përzgjedhjes parapërfundimtare të kandidatëve joprokurorë për anëtarë të KLP-së. Në thelb, Sekretari i Përgjithshëm kryen 2 detyra: (i) verifikon nëse kandidatët e përzgjedhur nga strukturat përzgjedhëse jashtë Kuvendit plotësojnë kushtet e parashikuara nga Kushtetuta dhe ligji dhe (ii) vlerëson kriteret profesionale e morale të kandidatëve. Në përfundim të këtij procesi, Sekretari i Përgjithshëm harton listën përfundimtare të kandidatëve të renditur sipas meritës. Në rast se një ose disa nga kandidatët, në gjykimin e Sekretarit të Përgjithshëm, nuk i plotësojnë kushtet ligjore, ai i përjashton ata nga konkurrimi i mëtejshëm. Lista i dërgohet pastaj nënkomisionit (nga Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit). Kjo mënyrë veprimi shtjellohet më tej në paragrafët 2–10 të nenit 35 të ligjit për organet e qeverisjes. Të para së bashku, këto nene të Kushtetutës dhe të ligjit (paragrafët e sipërpërmendur) përcaktojnë rolin e Sekretarit të Përgjithshëm në procesin e përzgjedhjes së kandidatëve për anëtarë të Këshillit. Kështu, Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit vepron si filtri i fundit administrativ përpara fillimit të procedurës së mirëfilltë politike/parlamentare. Detyrat e Sekretarit të Përgjithshëm janë një replikim i plotë i detyrave të kryera në fazën paraprake nga organet përzgjedhëse të krijuara nga ligji për organet e qeverisjes (Komisioni i Pavarur Ad Hoc për avokatët, Mbledhja e Përgjithshme e Drejtuesve të IAL-ve për pedagogët dhe Komisioni i Shoqërisë Civile për aktivistët e shoqërisë civile) për verifikimin e plotësimit të kushteve ligjore nga kandidatët dhe për vlerësimin e cilësive të tyre morale e profesionale. Madje edhe metodologjia e ndjekur nga Sekretari i Përgjithshëm për vlerësimin e cilësive morale e profesionale të kandidatëve është identike me atë të përdorur nga strukturat përzgjedhëse jashtë Kuvendit (shih nenin 34 të ligjit për organet e qeverisjes). Në përgjithësi të gjithë këta paragrafë (si të Kushtetutës, ashtu edhe të ligjit) ilustrojnë zellin procedural të legjislatorit që priret ta rregullojë sa më në detaj që të jetë e mundur procedurën. Kjo reflekton nevojën për të ofruar garanci maksimale që procesi i përzgjedhjes së kandidatëve për anëtarë të KLP-së nuk do të ndikohet nga interesat e shumicës politike në Kuvend, por do të sigurojë, deri në fund (pra deri në momentin kur është legjitime shprehja e preferencës politike), transparencën dhe meritokracinë në zgjedhjen e anëtarëve.

    23. Në përfundim të verifikimeve të tij, Sekretari i Përgjithshëm i dërgon listën e kandidatëve që plotësojnë kriteret për të qenë anëtarë të KLP-së nënkomisionit me 5 anëtarë që krijohet nga komisioni i përhershëm përgjegjës për çështjet ligjore (paragrafi 6). Në praktikën që u krijua në raundin e parë të përzgjedhjes së kandidatëve joprokurorë për anëtarë të KLP-së u vërejt se organet përzgjedhëse dhe propozuese jashtë Kuvendit i propozuan Sekretarit të Përgjithshëm të Kuvendit numrin minimal të kandidatëve për çdo kategori (pra 3 kandidatë nga shoqëria civile, 6 kandidatë nga avokatia dhe 6 nga trupa e pedagogëve). Nga ana tjetër, në ushtrim të funksioneve të tij kushtetuese, Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit përjashtoi nga lista disa prej kandidatëve. Në këto kushte, numri i kandidatëve që iu përcoll nënkomisionit parlamentar, i cili bën përzgjedhjen finale të kandidatëve (përpara se këta të votohen nga seanca plenare), ishte më i vogël se kufiri i poshtëm i urdhëruar nga ligji për organet e qeverisjes. Sidoqoftë, mënyra sesi u interpretua kjo situatë (dhe dispozitat kushtetuese dhe ligjore mbi të cilat ajo u zhvillua) ishte se procesi i përzgjedhjes që kryhet nga Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit është pjesë integrale e procesit të përzgjedhjes parlamentare. Duke qenë kështu, detyrimi ligjor për një numër minimal kandidatësh nga secila kategori konsiderohet i zbatuar në qoftë se numri i kandidaturave që paraqiten pranë Sekretarit të Përgjithshëm (nga organet e përzgjedhjes paraprake) është ai që kërkohet nga ligji (pra 6, 6 dhe 3). Në rast se pas verifikimeve të këtij të fundit numri i kandidatëve reduktohet më tej (pra nën minimumin e kërkuar nga ligji), kjo nuk përbën shkelje të urdhërimit të ligjit.

    24. Paragrafi 7 rregullon mënyrën e veprimit të komisionit të përhershëm parlamentar përgjegjës për çështjet ligjore dhe, ç’ka është më e rëndësishme, mënyrën e veprimit të nënkomisionit me 5 anëtarë, si dhe përbërjen e tij. Urdhërimi i paragrafit 7 detajohet nga paragrafët 11 – 15 të nenit 35 të ligjit “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë”. Të marra së bashku, këto nene dhe paragrafë, rregullojnë sa dhe si më poshtë: (i) Së pari, mënyrën e veprimit të komisionit të përhershëm parlamentar përgjegjës për çështjet ligjore. Roli i këtij komisioni kufizohet thjesht në krijimin e një nënkomisioni të posaçëm me 5 anëtarë (të zgjedhur nga radhët e anëtarëve të komisionit të përhershëm të ligjeve), i cili bën përzgjedhjen përfundimtare të kandidatëve për anëtarë të KLP-së. (ii) Së dyti, paragrafët e sipërpërmendur rregullojnë procedurat e veprimit të nënkomisionit, i cili është edhe forumi që ka rolin më të rëndësishëm në përzgjedhjen finale të kandidatëve.

    25. Për hir të efektivitetit në fazën finale të përzgjedhjes së kandidatëve (faza që zhvillohet në nënkomisionin e posaçëm), por edhe për hir të garantimit të pjesëmarrjes së opozitës në këtë proces të rëndësishëm, Kushtetuta dhe ligji urdhërojnë që përzgjedhja përfundimtare e kandidatëve të mos bëhet nga komisioni i përhershëm i Kuvendit në formatin e tij të plotë, por nga një nënkomision (i zgjedhur nga komisioni i përhershëm) me 5 anëtarë. Përbërja e këtij nënkomisioni reflekton ndarjen e Kuvendit në shumicë dhe pakicë parlamentare. Shumica përfaqësohet me 3 anëtarë (mes tyre është edhe kryetari i nënkomisionit) dhe pakica përfaqësohet me 2 anëtarë (mes tyre është edhe nënkryetari i nënkomisionit). Sidoqoftë, siç shihet në fjalinë e parafundit të paragrafit 7, ky raport në përbërjen e nënkomisionit nuk mundëson veprimin e njëanshëm të shumicës, pasi në çdo rast vendimet në nënkomision merren me 4 vota (pra me përfshirjen e pakicës).

    26. Në përgjithësi rregullimi i paragrafit 7 të nenit që komentohet (rregullimi i të cilit plotësohet nga paragrafët 11-15 të nenit 35 të ligjit për organet e qeverisjes) karakterizohet nga 2 objektivë që janë evidentë për çdo lexues të vëmendshëm: (i) përfshirja e pakicës parlamentare në vendimet për përzgjedhjen finale të kandidatëve për anëtarë të KLP-së dhe (ii) kapërcimi i çdo forme obstruksionizmi që tipikisht vjen nga pakicat. Objektivi i parë (përfshirja e pakicës) arrihet përmes urdhërimit që çdo vendim i nënkomisionit të merret me 4 vota. Në këtë mënyrë shumica, sado kompakte që të jetë, nuk mund të marrë vendime të njëanshme. Objektivi i dytë (kapërcimi i obstruksionizmit) arrihet përmes zgjidhjes së dhënë nga fjalia e fundit e paragrafit 7, e cila urdhëron që “nëse nuk arrihet shumica e kërkuar (pra 4 vota), kandidatët përzgjidhen me short”. Sidoqoftë, duke pasur parasysh se obstruksionizmi mund të marrë forma të ndryshme (pra jo vetëm mohimi i mbështetjes së mjaftueshme të kandidatëve me 4 vota), në funksion të kapërcimit të tij janë artikuluar zgjidhje të mëtejshme në nenin 35 të ligjit për organet e qeverisjes. Konkretisht, në zbatim të vullnetit të kushtetutëbërësit për kapërcimin e çdo forme obstruksionizmi, ligji për qeverisjen jep 2 zgjidhjet e mëposhtme: (i) Pjesa e dytë e paragrafit 11 të nenit 35 të ligjit përmban një mekanizëm zhbllokues kundër atyre situatave kur obstruksionizmi i pakicës merr formën e moscaktimit të përfaqësuesve në nënkomision. Ky model sjelljeje u vërejt në rastin e krijimit të komisioneve parlamentare përgjegjëse për përzgjedhjen e kandidatëve për anëtarë të institucioneve të vetting-ut. Në atë rast moscaktimi i përfaqësuesve nga opozita në komisionet parlamentare ishte një pengesë e pakapërcyeshme me mjete juridike, sepse ligji i vetting-ut nuk parashikon asnjë mekanizëm zhbllokues në këtë fazë. Për të kapërcyer këtë lloj pengese, paragrafi 11 i nenit 35 të ligjit (duke ndjekur dhe detajuar urdhërimin e paragrafit 7 të nenit 149 të Kushtetutës) parashikon që “kur njëra nga palët nuk cakton përfaqësuesit e saj në nënkomision, komisioni i përhershëm [...] krijon nënkomisionin me deputetë nga grupet e tjera parlamentare, duke ruajtur raportet ndërmjet shumicës dhe pakicës parlamentare. Në rast se nuk është i mundur përsëri krijimi i nënkomisionit, atëherë krijohet nënkomisioni vetëm me përfaqësuesit e shumicës parlamentare, por në çdo rast me jo më pak se 3 deputetë”. (ii) Duke pasur parasysh se përveç moscaktimit të përfaqësuesve në nënkomision obstruksionizmi shfaqet tipikisht edhe në formën e mosmarrjes pjesë në mbledhjet e nënkomisionit, paragrafi 12 i nenit 35 të ligjit (gjithnjë duke ndjekur dhe detajuar urdhërimin e paragrafit 7 të nenit 149 të Kushtetutës) parashikon që “në qoftë se një ose disa anëtarë të nënkomisionit nuk marrin pjesë në mbledhje, nënkomisioni i vazhdon punimet me anëtarët që janë të pranishëm. Në këtë rast, nënkomisioni zgjedh anëtarët e Këshillit të Lartë Gjyqësor me short ...”.

    27. Paragrafi 7 autorizon nënkomisionin që (me 4 vota) të përfshijë në listën e kandidatëve edhe ata kandidatë të cilët janë përjashtuar nga Sekretari i Përgjithshëm për shkak se, sipas gjykimit të tij, nuk plotësojnë kushtet ligjore për të qenë anëtarë të KLP-së. Në një përpjekje për t’i mbyllur shtegun çdo arbitrariteti të bazuar në konsiderata politike nga ana e nënkomisionit, paragrafi 13 i nenit 35 të ligjit për organet e qeverisjes, i cili plotëson urdhërimin e mësipërm të paragrafit 7 të nenit 149 të Kushtetutës, urdhëron që çdo vendim i tillë i nënkomisionit të arsyetohet dhe të bëhet publik.

    28. Po kështu, në ndjekje të objektivit kushtetues për të garantuar përfshirjen e pakicës në përzgjedhjen e kandidatëve dhe zgjedhjen e anëtarëve të KLP-së, paragrafi 7 urdhëron që nënkomisioni të bëje përzgjedhjen finale të kandidatëve me 4 vota (nga 5 të mundshme). Nëse nuk arrihet kjo shumicë, kandidatët përzgjidhen me short. Kjo pjesë e rregullimit të paragrafit 7 është ilustrimi më i mirë i qëllimit të dyfishtë të legjislatorit (të shpjeguar më sipër) për të garantuar depolitizimin e KLP-së përmes garantimit të pjesëmarrjes së pakicës në procesin e përzgjedhjes së kandidatëve dhe “fshehjes” së preferencave politike për kandidatët në këtë proces.

    29. Natyrisht që nevoja për të garantuar pjesëmarrjen e pakicës në vendimmarrje, duke shmangur njëkohësisht edhe obstruksionizmin që mund të vijë prej kësaj të fundit, shfaqet edhe në fazën finale të zgjedhjes së anëtarëve të KLP-së: votimi në seancën plenare të Kuvendit. Paragrafi 8 i nenit 149 kërkon që anëtarët e KLP-së të zgjidhen përfundimisht me votat e 2/3 të anëtarëve të Kuvendit. Kjo është padyshim një “super shumicë” (e njëjtë me atë që kërkohet për të ndryshuar Kushtetutën e vendit). Vendimi për t’ia nënshtruar zgjedhjen e anëtarëve të Këshillit kësaj super shumice është rezultat i negociatave të vështira mes palëve politike në procesin e hartimit dhe miratimit të amendamenteve të vitit 2016. Megjithatë, ndonëse shumë e vështirë, arritja e kësaj shumice nuk është e pamundur për 2 arsye: (i) së pari, kandidatët kanë marrë tashmë një mbështetje të një pjese të madhe të spektrit politik, duke qenë se janë votuar me 4 vota në nënkomision. Tipikisht 4 votat në nënkomision mund të korrespondojnë me shumicën prej 2/3 të anëtarëve të Kuvendit; (ii) së dyti, në ato raste kur kandidatët janë përzgjedhur në nënkomision me short (pra jo me të paktën 4 vota), mbledhja plenare e Kuvendit duhet të jetë gjithsesi e prirur për të gjetur konsensus në lidhje me zgjedhjen e anëtarëve të KLP-së, sepse në çdo rast ligji ka parashikuar një mekanizëm zhbllokues, si më poshtë: n.q.s. shumica prej 2/3 e anëtarëve të Kuvendit nuk arrihet në 3 raunde (seanca plenare) të njëpasnjëshme, të cilat duhet të konsumohen maksimalisht brenda 3 javëve kalendarike, anëtarët e përzgjedhur nga nënkomisioni, qoftë edhe me short, konsiderohen përfundimisht të zgjedhur. Në këto kushte, e ballafaquar me rrezikun që të dalë krejtësisht jashtë loje, klasa politike mund t’i “thërrasë mendjes” dhe të gjejë një kompromis të minutës së fundit për të lënë një gjurmë sado të vogël në krijimin e organit më të rëndësishëm të qeverisjes së sistemit të prokurorisë.

     

    ç) Zgjedhja e kryetarit të Këshillit

    30. Paragrafi 9 i nenit 149 disponon: “Kryetari i Këshillit të Lartë të Prokurorisë zgjidhet në mbledhjen e parë të Këshillit nga radhët e anëtarëve joprokurorë ...”. Zgjedhja e kryetarit nga kolegët, e kombinuar me faktin që të gjithë anëtarët shërbejnë me kohë të plotë, pritet të sigurojë kolegjialitetin e Këshillit. Nga ana tjetër, kjo mënyrë zgjedhjeje e kryetarit mbyll edhe shtegun e fundit të ndikimit të mundshëm të Këshillit nga politika që do të ishte i pranishëm në qoftë se do të ishte parashikuar zgjedhja e kryetarit nga Kuvendi. Gjithashtu, kjo zgjidhje thekson statusin e kryetarit të Këshillit si një primus inter pares në raport me kolegët e tij / saj.

    31. Së fundi, paragrafi 10 i nenit 149 jep disa elemente fillestare të statusit të anëtarëve të KLP-së, të cilat detajohen më tej në ligjin “Për statusin e gjyqtarëve dhe prokurorëve”. Elementet e rregulluara nga Kushtetuta janë: (i) shërbimi me kohë të plotë; (ii) kohëzgjatja e shërbimit (5 vjet); (iii) kufizimi i së drejtës për t’u zgjedhur për një mandat të dytë menjëherë pas përfundimit të mandatit të parë; (iv) garantimi i kthimit në vendet e mëparshme të punës për anëtarët që punonin në sektorin publik para se të zgjidheshin; (v) pezullimi i mandatit të atyre anëtarëve që kanë ardhur në Këshill nga Prokuroria e Posaçme kundër Korrupsionit dhe Krimit të Organizuar (i vetmi organ i sistemit të prokurorisë, ku anëtarët shërbejnë për një mandat të caktuar). Kjo e fundit do të thotë që n.q.s. një anëtar i Prokurorisë së Posaçme zgjidhet anëtar i Këshillit të Lartë të Prokurorisë, pasi ka shërbyer p.sh. 3 vjet në Prokurorinë e Posaçme, në mbarim të mandatit si anëtar i këshillit ai/ajo kthehet në Prokurorinë e Posaçme dhe shërben atje edhe për 6 vjet të tjera deri në përfundim të mandatit 9-vjeçar.

     

    [1] http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip_0.pdf f. 169.

    [2] Po aty.

    [3] Po aty.

    [4] Siç u tregua më lart, procesi përzgjedhës paraprak që zhvillohet jashtë Kuvendit nuk rregullohet nga Kushtetuta, por nga ligji nr. 115/2016 “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë” falë delegimit të nenit 149/3 të Kushtetutës.

    [5] Doc. CDL-AD(2008)006, Opinion mbi Projektligjin për Këshillin e Lartë të Drejtësisë të Republikës së Serbisë, § 48.

    [6] Paragrafi 4 i nenit 149 të Kushtetutës urdhëron, midis të tjerash: “Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit [...] verifikon nëse kandidatët plotësojnë kushtet e parashikuara nga Kushtetuta dhe ligji, si dhe vlerëson kriteret profesionale e morale për anëtarin e Këshillit të Lartë të Prokurorisë.”.

    [7] Paragrafi 7 i nenit 149 të Kushtetutës urdhëron, midis të tjerash: “Nënkomisioni përzgjedh kandidatët me mbështetjen e të paktën 4 anëtarëve. Nëse nuk arrihet shumica e kërkuar, kandidatët përzgjidhen me short.”. 

    [8] Paragrafi 8 i nenit 149 të Kushtetutës urdhëron, midis të tjerash: “Kuvendi miraton listën e kandidatëve me 2/3 e të gjithë anëtarëve.”.

    [9] CDL-AD(2016)009 Final Opinion of the Venice Commission on the revised draft constitutional amendments on the judiciary of Albania.

    [10] Shih kërkesën e datës 21.12.2016 të Grupit Parlamentar të Partisë Demokratike.

    [11] Shih kërkesën e datës 21.12.2016 të Grupit Parlamentar të Partisë Demokratike, f. 10.

    [12] Vendim nr. 41, datë 16.05.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligjit për organet e qeverisjes.

  • Konteksti historik

    32. Konteksti historik në të cilin është miratuar dispozita (në fakt të gjitha dispozitat kushtetuese të amenduara që kanë të bëjnë me sistemin e drejtësisë) është ai i reformës së thellë kushtetuese e ligjore të sistemit të drejtësisë të vitit 2016. Dispozita që komentohet u miratua në kuadër të reformës kushtetuese të miratuar nga Kuvendi në korrik 2016, në bazë të një marrëveshjeje mes të gjitha forcave politike kryesore në vend dhe pas një procesi të gjatë konsultimesh me bashkësinë ndërkombëtare dhe institucionet e specializuara në fushën e shtetit të së drejtës, veçanërisht Komisionin e Venecies (organ i Këshillit të Europës).

    33. Në një përpjekje të mëtejshme për të kontekstualizuar dispozitën juridike që komentohet, vlen të përmendet se reforma në drejtësi (në kuadrin e së cilës u miratuan amendamentet kushtetuese në fjalë) u parapri nga dy dokumente të rëndësishme strategjike: (i) Dokumenti Analitik i Sistemit të Drejtësisë^[1] dhe (ii) Strategjia e Reformës në Drejtësi^[2]. Këto dokumente të rëndësishme që u miratuan nga Komisioni i Posaçëm Ad Hoc për Reformën në Drejtësi (ndonëse i dyti vetëm në parim për shkak të mosmarrëveshjeve politike) përcaktuan problemet e sistemit dhe drejtimet që do të ndiqte reforma për t’i adresuar ato (problemet). Në fushën e qeverisjes së sistemit të prokurorisë, dhe më konkretisht në lidhje me mënyrën e funksionimit të Këshillit të Prokurorisë (organi pararendës i KLP-së), Dokumenti Analitik identifikoi problemet e mëposhtme: (i) Këshilli i Prokurorisë ka vetëm një rol këshillimor [...] pa një ndikim të mirëfilltë në emërimin, transferimin, procedimin disiplinor dhe ngritjen në detyrë të prokurorëve. Përbërja dhe roli i këshillit nuk garantojnë pavarësinë e prokurorisë nga politika dhe ndërhyrjet e jashtme”^[3]. (ii) Kuadri ligjor që rregullonte ushtrimin e kompetencave të PP-së në lidhje me statusin e prokurorëve nuk ishte i qartë dhe i saktë.^[4]Këto probleme u shprehën në formën e objektivave që kërkonin zgjidhje në Strategjinë e Reformës në Drejtësi^[5] dhe, më tej, në dispozita kushtetuese e ligjore si kjo që po komentohet.

    34. Në vijim të gjetjeve të analizës dhe objektivave të strategjisë, neni 149 i Kushtetutës rikonceptoi rolin dhe mënyrën e kompozimit të KLP-së, që është tashmë një organ i pavarur kushtetues me kompetenca të qarta dhe ekskluzive në lidhje me statusin e prokurorëve (emërim, caktim në pozicion, vlerësim profesional dhe etik, transferim, promovim dhe disiplinim) që zëvendëson ish-Këshillin e Prokurorisë si organ këshillimor i PP-së. Përbërja e KLP-së ndryshon në aspekte të rëndësishme nga përbërja e këshillit të vjetër. Kështu, ndërsa Këshilli i Prokurorisë përbëhej ekskluzivisht nga prokurorë, reforma kushtetuese solli në skenë të ashtuquajturit anëtarë “laikë” (pra anëtarë joprokurorë), duke vendosur një raport 6-5 midis prokurorëve dhe joprokurorëve në anëtarësinë e KLP-së. Ndërkohë që anëtarët e zgjedhur nga radhët e vetë sistemit të prokurorisë (për mënyrën e zgjedhjes së anëtarëve joprokurorë shih komentet në seksionet  19 – 23 më lart) përsëri kontrollojnë shumicën në KLP, 5 anëtarët e zgjedhur nga radhët e profesioneve të lira të lidhura me fushën e drejtësisë (avokatia, akademia juridike dhe organizatat e shoqërisë civile aktive në këtë fushë) sjellin një element korrektues dhe balancues në lidhje me problemet e identifikuara në veprimtarinë e këshillit të vjetër (shih më lart).

    35. Në këtë kontekst, rregullimi i nenit 149 të Kushtetutës, duke autorizuar konceptin e përzgjedhjes paraprake të kandidatëve për anëtarë të KLP-së nga struktura të pavarura jashtë Kuvendit (koncept që në fakt detajohet nga ligji “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë”) dhe duke parashikuar kritere ekzigjente morale e profesionale për kandidatët, ndihmon në realizimin e objektivave të mëposhtëm: (i) eliminimin e frymës korporatiste që është vërejtur në funksionimin e Këshillit të Prokurorisë, duke shtuar numrin e anëtarëve joprokurorë të KLP-së; (ii) garantimin e cilësisë sa më të lartë të anëtarëve përmes parashikimit të kritereve ekzigjente morale e profesionale për kandidatët për anëtarë të KLP-së që zgjidhen nga Kuvendi; (iii) krijimin e kushteve për garantimin e pavarësisë së anëtarëve të ardhshëm të KLP-së përmes një procesi përzgjedhjeje paraprake (bazuar krejtësisht në meritë) dhe një emërimi me shumicë të cilësuar nga Kuvendi.

    36. Nga ana tjetër, ky rregullim i procesit përzgjedhës të kandidatëve për anëtarë të Këshillit ka marrë “dritën jeshile” në nivel qëllimi (jo në nivel rregullimi konkret) edhe nga “arbitri suprem” i reformës në drejtësi, Komisioni i Venecies, i cili në paragrafin 16 të Opinionit final mbi projektamendamentet kushtetuese të vitit 2016 theksonte, midis të tjerash: “Së dyti, për sa u takon anëtarëve jo-gjyqtarë/prokurorë [të KLGJ/KLP][...] distancimi i tyre nga politika mund të sigurohet nëpërmjet një procesi emërimi transparent dhe të hapur, me propozimin e organeve emëruese autonome (universitetet, OJF-të, dhomat e avokatisë etj.)[…]. Një proces i tillë emërimesh duhet të bëjë të mundur që parlamenti të detyrohet të përzgjedhë mes kandidatëve më të kualifikuar dhe jo të emëruarve politikë.”^[6].

    37. Në këtë kontekst, rregullimi i nenit 149 të Kushtetutës (i plotësuar nga rregullimi i neneve 132, 151 dhe 156 të ligjit “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë”) zbërthen fazën finale të zgjedhjes së anëtarëve të KLP-së që zhvillohet brenda Kuvendit. Në këtë mënyrë rregullimi i nenit ndihmon në realizimin e objektivit strategjik të reformës për garantimin e pavarësisë së anëtarëve të ardhshëm të KLP-së sipas një procesi emërimi që kalon përmes shumë filtrash dhe që votohet me shumicë të cilësuar nga Kuvendi.

     

    [1] Vendimi nr. 14, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi.

    [2] Vendimi nr. 15, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi.

    [3] http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip_0.pdf f. 169.

    [4] Për më shumë detaje lidhur me gjetjet e analizës, shih komentet në seksionin 5.

    [5] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/dokumenti-strategjik-dhe-plani-i-veprimit Pjesa II, objektivi 3, f. 12

    [6] Komisioni Europian për Demokraci Nëpërmjet Ligjit, “Opinion përfundimtar për projektamendamentet kushtetuese të rishikuara për gjyqësorin (datë 15 janar 2016) e Shqipërisë” nr. 824/2015, datë 14 mars 2016 (CDL-AD(2016)009): http://www.venice.coe.int/wwbforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.

  • Legjislacioni ndërkombëtar
    Asnjë koment
• Standarde ndërkombëtare/ Referenca ndërkombëtare/ Shembuj nga praktikat më të mira

  38. Ndonëse ka pak instrumente ndërkombëtare që u referohen drejtpërdrejt dhe ekskluzivisht këshillave prokurorialë, instrumentet e ndryshme europiane që u referohen këshillave gjyqësorë janë plotësisht relevantë dhe prandaj citohen në këtë seksion. Këto instrumente në çdo rast theksojnë rëndësinë e pavarësisë së këshillave. Si instrumente relevante për këtë çështje mund të përmenden Rekomandimi i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Europës No. R (94) 12 për pavarësinë, efiçencën dhe rolin e gjyqtarëve, Karta Europiane për Statusin e Gjyqtarëve dhe Magna Carta e Gjyqtarëve të miratuara nga Këshilli Konsultativ i Gjyqtarëve Europianë (KKGjE) dhe opinionet e Komisionit të Venecies në veçanti. Sidoqoftë, në asnjë nga këto instrumente nuk mund të gjendet një udhëzim lidhur me shumicat e nevojshme parlamentare për zgjedhjen e anëtarëve jomagjistratë të këshillave gjyqësorë e prokurorialë. Në Opinionin final të Komisionit të Venecies për projektamendamentet e Kushtetutës së Shqipërisë së vitit 2016, Komisioni refuzon të shprehet për shumicën me të cilën parlamenti duhet t’i zgjedhë anëtaret e KLGJ/KLP-së,^[1] duke theksuar vetëm nevojën për një përbërje pluraliste të Këshillit dhe për zgjedhje transparente e meritokratike të anëtarëve.

  39. Një rrjedhojë logjike e këtyre kërkesave është argumenti që organet e (për)zgjedhjes politike, brenda diskrecionit të tyre, të zgjedhin mes kandidatëve të propozuar nga avokatia, trupa e pedagogëve të drejtësisë dhe shoqëria civile, duhet të tregojnë respekt sa më të lartë për propozimet që vijnë nga këta të fundit. Në llogari të fundit, janë standardet që do të përdorë praktika parlamentare ato që do të përcaktojnë kredibilitetin real të procesit të për(zgjedhjes), si dhe të produktit final të tij: cilësinë, pavarësinë dhe përfaqësimin e anëtarësisë së KLP-së në tërësi.

  40. Për sa u takon standardeve ndërkombëtare në lidhje me përzgjedhjen e kandidatëve dhe zgjedhjen e anëtarëve të këshillave gjyqësorë e prokurorialë, ato mund të përmblidhen si më poshtë: (i) KV-ja, nuk ka ndonjë objeksion për sa i takon zgjedhjes së një pjese të qenësishme të Këshillit të Lartë Gjyqësor nga parlamenti.^[2] (ii) Është e këshillueshme që këshillat gjyqësorë të kenë në përbërje të tyre anëtarë që nuk janë përfaqësues të gjyqësorit. Këta anëtarë duhet të zgjidhen nga pushteti legjislativ, jo ai ekzekutiv.^[3] (iii) KV-ja, gjykon se anëtarët jogjyqtarë duhet të zgjidhen nga Parlamenti dhe jo nga Presidenti i Republikës.^[4] (iv) Asamblesë Kombëtare nuk duhet t’i jepet mundësia për të zgjedhur kandidatët. Organe, të cilave ju është besuar nominimi/propozimi i kandidatëve, duhet të propozojnë vetëm një kandidat për çdo vend vakant. Në këtë mënyrë, Asambleja Kombëtare do të ketë të drejtën e vetos. Kjo duket zgjidhja e vetme që do të shmangte shprehjen e konsideratave politike në propozimin e anëtarëve të Këshillit.^[5] (v) Delegacioni përsëriti propozimin e Komisionit që anëtarët e zgjedhur nga parlamenti të zgjidhen me shumicë të cilësuar. Kjo do të bënte të mundur që kjo pjesë [e anëtarësisë së këshillit] të reflektonte kompozimin politik të parlamentit dhe do të bënte të pamundur që shumica parlamentare të plotësonte të gjitha vendet vakante me kandidatët e saj, siç ka ndodhur në të kaluarën.^[6] (vi) Prandaj duhet gjetur një zgjidhje që bën të mundur që edhe opozita të ketë një farë ndikimi në përbërjen e Këshillit. Një opsion mund të ishte parashikimi i një shumice prej 2/3 ose 3/4 për zgjedhjen e anëtarëve nga parlamenti. Një opsion tjetër mund të ishte që njëri nga 2 anëtarët avokatë të propozohet nga pakica parlamentare. Në çdo rast prania e anëtarëve të propozuar nga opozita, por të emëruar nga parlamenti duhet të sigurohet duke marrë njëkohësisht edhe masat e nevojshme procedurale kundër rrezikut të bllokimit.^[7] (vii) Projektligji ia lë të gjithë procesin e zgjedhjes së 2 anëtarëve të Këshillit diskrecionit të Dhomës së Avokatisë dhe mbledhjes së përbashkët të fakulteteve të drejtësisë. Kjo zgjidhje është e diskutueshme sepse […] zgjedhja e anëtarëve të këshillit nuk është një çështje e brendshme e universitetit apo e Dhomës së Avokatisë […]. Procedura për zgjedhjen e kandidatëve për anëtarë të këshillit, si dhe kriteret e detajuara për kandidatët duhet të parashikohen në ligj.^[8]

  41. Për sa u takon standardeve ndërkombëtare në lidhje me përbërjen e këshillave gjyqësorë e prokurorialë, ato mund të përmblidhen në sa më poshtë: (i) anëtarët e organit të vetëqeverisjes së gjyqësorit nuk mund të jenë përfaqësues të pushtetit ekzekutiv apo legjislativ^[9]; (ii) së paku 50% e anëtarëve të këshillit duhet të jenë gjyqtarë të zgjedhur nga kolegët e tyre, ndërsa pjesa tjetër anëtarë jogjyqtarë për të shmangur korporatizmin^[10]; (iii) anëtarët gjyqtarë duhet të vijnë në mënyrë proporcionale nga të gjitha shkallët e sistemit gjyqësor, por nuk duhet të jenë në pozicionin e kryetarit në gjykatat përkatëse në momentin e kandidimit; (iv) është jetike që në përbërje të këshillave të ketë, përveç gjyqtarëve, edhe përfaqësues të avokatisë, botës akademike dhe shoqërisë civile, sepse, në rast të kundërt, këshillat do të priren të shndërrohen në organe vetëshërbyese për gjyqësorin, të cilat do të çalojnë në standardet e përgjegjshmërisë dhe në aftësinë për të kuptuar nevojat dhe kërkesat që vijnë nga jashtë gjyqësorit^[11].

  42. Për sa u takon standardeve ndërkombëtare në lidhje me kryesimin e këshillave gjyqësorë, ato mund të përmblidhen në sa më poshtë: (i) “kryetari i këshillit duhet të zgjidhet nga vetë anëtarët e këshillit (jo parlamenti p.sh.)”^[12]; (ii) zgjedhja e kryetarit të këshillit me votë të fshehtë nga anëtarët […] është e mirëpritur […]. Do të ishte e këshillueshme që këshilli të zgjidhte një zëvendëskryetar që do të vepronte në mungesë të kryetarit^[13].

  43. Për sa u takon standardeve lidhur me kriteret që duhet të përmbushin kandidatët për anëtarë të Këshillit të Lartë Gjyqësor, ato mund të përmblidhen si më poshtë: (i) Është jetike që anëtarët e këshillit të kenë përvojë të mjaftueshme praktike për të kryer detyrat e tyre. Prandaj kërkesa për 7 vjet përvojë pune duket e përshtatshme.^[14] Kërkesa për 10 vite përvojë pune duhet të rishikohet. (ii) Anëtarët e këshillit nuk duhet të jenë kryetarë gjykatash.^[15]

   

  [1] Shih § 12 – 18 të Opinionit final.

  [2] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.2, p. 75.

  [3] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.3., p. 85.

  [4] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.3, p. 85.

  [5] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, §4.2.4, p. 80.

  [6] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.3, p. 85.

  [7] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.3, p. 85.

  [8] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.3, p. 86.

  [9] Në opinionin e tij nr. 10/2007, KKGjE-ja rekomandon që “kandidatët për anëtarë të Këshillit Gjyqësor, qofshin gjyqtarë ose jogjyqtarë, nuk duhet të jenë politikanë aktivë, anëtarë të parlamentit, funksionarë të ekzekutivit apo të administratës. Kjo do të thotë se as Kreu i Shtetit (n.q.s. ai/ajo është edhe drejtues i qeverisë), as ndonjë ministër, nuk mund të jenë anëtarë të Këshillit Gjyqësor” (shih edhe rekomandimet e Kiev-it, f. 4).

  [10] Në opinionin e tij nr. 677/2012 për ligjin për Këshillin Gjyqësor në Malin e Zi, Komisioni i Venecies mbështeti një përbërje të këshillit të ndarë 50 – 50 midis anëtarëve gjyqtarë dhe atyre jogjyqtarë, si dhe zgjedhjen e kryetarit të këshillit nga radhët e anëtarëve jogjyqtarë.

  [11] Përmbledhja e opinioneve dhe raporteve të Komisionit të Venecies lidhur me gjykatat dhe gjyqtarët, § 4.2.2, f. 77.

  [12] Shih pikën 3 të rekomandimeve të Kiev-it. Po kështu shih edhe opinionin CDL-AD(2004)044 të Komisionit të Venecies, që i referohet Kartës Europiane për Statusin e Gjyqtarëve, e cila thekson rëndësinë e pavarësisë absolute të këshillit nga pushteti legjislativ dhe ai ekzekutiv.

  [13] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.2.6, p 83.

  [14] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.2.4, p 80.

  [15] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Courts and Judges, § 4.2.4, p 80.

• Materiale legjislative
  Asnjë koment
• Dispozita të lidhura
  Asnjë koment
• Akte nënligjore
  Asnjë koment
• Vendime
  Asnjë koment
• Bibliografia
  Asnjë koment
• Arkiva
  Asnjë koment