KOMENTARI ELEKTRONIK
PËR ORGANET E QEVERISJES SË SISTEMIT TË DREJTËSISË   |   115/2016

Neni 28: Konflikti i interesit dhe papajtueshmëria

Miratuar me ligjin 115, me datë 03/11/2016
Neni Para Neni Pas

1. Anëtari i komisionit, i cili është në dijeni të një konflikti interesi ose të një pengese ligjore për veten ose për një anëtar tjetër të Komisionit Ad Hoc, lidhur me një çështje, është i detyruar të deklarojë natyrën e interesit ose të pengesës, të mos marrë pjesë në diskutimin e çështjes përkatëse dhe të mos marrë pjesë në marrjen e vendimit për çështjen përkatëse.

2. Anëtari i komisionit nuk mund të marrë pjesë në verifikimin paraprak të kushteve ligjore, vlerësimin paraprak të kritereve profesionale dhe në renditjen e kandidatëve për anëtarë të Këshillit të Lartë Gjyqësor, në qoftë se midis tij dhe kandidatit ekzistojnë marrëdhëniet e mëposhtme:

a. marrëdhënie martesore ose bashkëjetese;

b. marrëdhënie gjinie të afërt, përfshirë persona të paralindur, të paslindur, vëllezër, motra, ungjër, emta, nipër, mbesa, fëmijë të vëllezërve dhe të motrave; ose

c. marrëdhënie krushqie të afërt, përfshirë vjehërr, vjehrrë, dhëndër, nuse, kunatë, thjeshtër dhe njerk.

Përmbajtja

      1. Qëllimi i nenit 28 është të garantojë atë element të domosdoshëm të procedurës së “verifikimit paraprak” që është paanësia dhe integriteti në ushtrimin e gjykimit nga Komisioni i Pavarur Ad Hoc, lidhur me çdo çështje që është pjesë e axhendës së mbledhjeve të komisionit, dhe që përbën jo vetëm konflikt interesi por edhe papajtueshmëri që lidhen me vetë nëtyrën e çështjes.
      1. Në përputhje me qëllimin e dispozitës, garantimin e besueshmërisë dhe intergritetit sa më të lartë në punën e Komisionit Ad Hoc, norma është strukturuar në dy paragrafë, paragrafi i parë fillimisht synon të sigurojë në tërësi integritetin e punës së Komsionit, jo ngushtësisht të lidhur vetëm me kompetencat e verifikimit të kushteve dhe kritereve ligjore të kandidatëve ndwrsa paragrafi i dytë përcakton rrethin e subjekteve që prodhojnë konflikt interesi.
      1. Norma ka për qëllim të sigurojë jo vetëm ligjshmërinë por edhe përgjegjshmërinë personale në përmbushjen e detyrimeve që burojnë nga të qenurit anëtar i Komisionit dhe jo thjesht nga ushtrimi i kompetencave që lidhen drejtpërsëdrejti me ‘verifikimin paraprak” të plotësimit të kushteve ligjore nga kandidatët. Norma vendos detyrimin kategorik të çdo anëtari që të shmangë çdo ndikim të papërshtashëm efektiv ose në dukje në integritetin e procedurave të zhvilluara dhe kompetencave të ushtruara nga komisioni, që mund të ngrejë pikëpyetja mbi integritetitn e rezultateve të punës së komisionit “lidhur me një çështje”. Shprehja “lidhur me një çështje” është e ndryshme nga “ushtrimi i kompetencave”, ndaj asaj duhet t’i jepet një kuptim qëllimor, në pajtim me objektivin dhe qëllimet e ligjit. Nuk mund të ketë ‘verifikim paraprak” të besueshëm, nëse vetë puna e Komisionit nuk është e besueshme, d.m.th jo vetëm moment i ushtrimit të kompetencave verifikuese, por çdo moment tjetër substantive apo procedurial i punës së Komisionit, që ka ndonjë ndikim sinjifikativ mbi procesin e përzgjedhjes paraprake, duhet të “jetë i çliruar” nga konfliktet e interesit dhe papajtueshmëritë e natyrave nga më të ndryshme.

       

      1. Pparagrafi i urdhëron që çdo anëtar i Komisionit, duhet të deklarojë papraprakisht dhe me iniciativë,  sapo vihet në dijeni,  jo vetëm konfliktet e interesit por edhe papajtueshmëritë e mundshme, për çdo çështje ku ai ka një interes apo pengesë të lindur nga një papajtueshmëri e caktuar, sëbashku me natyrën e interesit dhe të pengesës. Ky detyrim është njësoj i vlefshëm si kur konflikti i interesit apo pengesa nga papajtueshmëria shfaqet në fazën e vendimarrjes përfundimtare, ashtu edhe gjatë diskutimit të një çështje, sepse edhe gjatë diskutimit të një çështjeje “ekziston rreziku” i ndikimit të papërshtatshëm, nëpërmjet argumentimeve jogenuine dhe të paanshme, devijimeve nga interesi publik dhe objektivat (politikat) e ligjit, që deformojnë dhe në analizë të fundit, cënojnë besueshmërinë dhe integritetin e punës së Komisionit.

       

      1. Paraprafi i dytë i normës precizon në mënyrë kategorike ndalimin absolut të pjesëmarrjes së një anëtari në verifikimin papraprak të kushteve ligjore dhe kritereve profesionale, dhe renditjen e kandidatëve, nëse ndërmjet tij dhe kandidatit ekzistojnë marrëdhëniet e specifikuara konkretisht në shkronjat “a”, “b” dhe “c” të paragrafit II.

       

      1. Nëse verifkohen rastet skualifikuese të mësipërme, përveç “rrezikut reputacional” për vetë anëtarin dhe procedurën e Komsionit, do të lindte edhe interesi i ligjshëm për të kërkuar pavlefshmërinë e veprimit procedurial apo vendimarrjes të Komsiosionit, në lidhje me të cilën rezulton se një çështje e caktuar është diskutuar, ose  është marrë vendim në kushtet e ndalesave të përgjithshme dhe specifike që parashikon neni 27, të artikuluara  qoftë si konflikte interesi apo edhe pengesa nga papajtueshmëri të caktuara, rast pas rasti.

       

      1. Një proces “verifikimi paraprak” i besueshëm është i lidhur me vetë arsyen e ekzistencës dhe dobinë (vlerën e shtuar) që sjell procesi ligjor “I verifikimit paraprak”, në shtesë të rregullimeve të drejtpërdrejta kushtetuese. Dështimi i integritetit të punës së strukturës së krijuar me ligj. Komisionit të Pavarur Ad Hoc, do të sillte dështimin e vetë arsyeve dhe politikës (objektivave) të ligjit, prevalencës së kriterit meritokratik ndaj kriterit të zgjedhjes politike. Konkretizimi i parimit meritokratik, si parim i standarteve evropiane, që synon të afirmojë ligji, përkundrejt parimit të zgjedhjes politike të Kushtetutës, mund të ndihet i kërcënuar dhe vihet në rrezik jo vetëm nga ndikimet politike, por edhe nga interesat meteriale dhe jo materiale të anëtarëve të Komisionit, si dhe nga pengesa të tjera të lidhura “me trafikun e influencës”, “shkëmbimin reciprok” të favoreve, dhe fryma e korporatizimit në gjyqësor dhe institucione të tjera që ligji u njeh të drejtën të përfaqësohen në Komision. Këto rreziqe, edhe kur janë vetëm në dukje, në formën e papajtueshmërive, duhen shmanguar, ndaj edhe kjo dispozitë i cilëson si pengesa ligjore në punën e Komisionit. Ky ligj shquan për nga rëndësia, sepse i vendosur në kontekstin historik-social të arsyeve të reformës në drejtësi, synon të adresojë rreziqet që vijnë nga dukuritë shoqërore që vetë reforma synon të “shërojë”, duke vendosur kritere që garantojnë një integritet sa më të lartë në punën e Komisionit, thënë ndryshme ligji nuk synon vetëm efektivitetin “në dukje” të procesit të “verifikimit paprak” por besueshmërinë reale të tij.
      1. Konteksti historik në të cilin është miratuar dispozita (në fakt të gjitha dispozitat e Seksionit II të ligjit për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë) është ai i reformës së thellë kushtetuese e ligjore të sistemit të drejtësisë të vitit 2016. Dispozita që komentohet është zbërthim i drejtpërdrejtë i nenit 147 të Kushtetutës, i cili është në vetvete, u miratua në kuadër të reformës, kushtetuese të miratuar nga Kuvendi në korrik 2016, në bazë të një marrëveshjeje mes të gjitha forcave politike kryesore në vend dhe pas një procesi të gjatë konsultimesh me bashkësinë ndërkombëtare dhe institucionet e specializuara në fushën e shtetit të së drejtës, veçanërisht Komisionin e Venecias (organ i Këshillit të Europës).

       

      1. Kjo reformë u parapari nga dy dokumenta të rëndësishëm strategjikë: (i) Dokumenti Analitik i Sistemit të Drejtësisë[1]; dhe (ii) Strategjia e Reformës në Drejtësi[2]. Këta dokumenta të rëndësishëm që u miratuan nga Komisioni i Posaçëm Ad Hoc për Reformën në Drejtësi (ndonëse i dyti vetëm në parim për shkak të mosmarrëveshjeve politike) përcaktuan problemet e sistemit dhe drejtimet që do të ndiqte reforma për t’i adresuar ato (problemet). Në fushën e qeverisjes së sistemit gjyqësor, dhe më konkretisht në lidhje me mënyrën e funksionimit të Këshillit të Lartë të Drejtësisë/KLD (organi pararendës i KLGJ), si organi kryesor i vetëqeverisjes së gjyqësorit, Dokumenti Analitik identifikoi problemet e mëposhtme: (i) fryma korporatiste (ose vetëshërbyese) në punën e KLD e përcaktuar nga dominimi i gjyqtarëve në përbërje të KLD-së dhe nënpërfaqësimi i aktorëve të tjerë të rëndësishëm të sistemit gjyqësor[3]; (ii) pavarësia e cunguar e anëtarëve të KLD që zgjidheshin nga Kuvendi me shumicë të thjeshtë pa ndonjë sistem të verifikimit paraprak të cilësive të tyre morale e profesionale[4] dhe (iii) mungesa e kritereve profesionale për kandidatët për anëtarë të KLD që nuk garantonte cilësinë e anëtarëve të KLD dhe njëkohësisht i hapte rrugë konsideratave politike në zgjedhjen e anëtarëve[5]. Këto probleme u shprehën në formën e objektivave në Strategjinë e Reformës në Drejtësi[6] dhe, më tej, në dispozita si kjo që po komentohet.

       

      1. Në vijim të gjetjeve të Analizës dhe objektivave të Strategjisë, Neni 147 i Kushtetutës riformatoi mënyrën e kompozimit të KLGJ, i cili është organi i vetëqeverisjes së gjyqësorit që zëvendëson ish-Këshillin e Lartë të Drejtësisë. Përbërja e KLGJ-së ndryshon në aspekte të rëndësishme nga mënyra e formimit të KLD-së së vjetër. Në veçanti, reforma kushtetuese solli një ribalancim mes anëtarëve gjyqtarë dhe anëtarëve jo-gjyqtarë (“laikë”) të organit, duke vendosur një raport 6-5 në anëtarësinë e tij. Ndërkohë që anëtarët e zgjedhur nga rradhët e vetë gjyqësorit përsëri kontrollojnë shumicën në KLGJ, 5 anëtarët e zgjedhur nga rradhët e profesioneve të lira të lidhura me fushën e drejtësisë (avokatia, akademia juridike dhe organizatat e shoqërisë civile aktive në këtë fushë) sjellin një element korrektues dhe balancues në lidhje me problemet e identifikuara në veprimtarinë e KLD-së së vjetër (shih më lart): në veçanti korporatizmin e theksuar dhe të pashëndetshëm të krijuar mes anëtarëve gjyqëtarë dhe mungesën e përgjegjshmërisë ndaj përdoruesve të sistemit të drejtësisë dhe shoqërisë në përgjithësi.

       

      1. Në këtë kontekst Seksionit II të ligjit për qeverisjen detajon rregullimin e nenit 147 të Kushtetutës duke prezantuar konceptin e përzgjedhjes paraprake të kandidatëve për anëtarë të KLGJ nga struktura të pavarura jashtë Kuvendit dhe duke parashikuar kritere ekzigjente morale e profesionale për kandidatët. Në këtë mënyrë dispozitat e këtij Seksioni ndihmojnën në realizimin e objektivave të mëposhtëm: (i) eliminimin e frymës korporatiste që është vërejtur në funksionimin e KLD duke shtuar numrin e anëtarëve jo gjyqtarë të KLGJ[7]; (ii) garantimin e cilësisë sa më të lartë të anëtarëve përmes parashikimit të kritereve ekzigjente morale e profesionale për kandidatët për anëtarë të KLGJ që zgjidhen nga Kuvendi[8]; dhe (iii) krijimin e kushteve për garantimin e pavarësisë së anëtarëve të ardhshëm të KLGJ përmes një procesi përzgjedhjeje paraprake (bazuar krejtësisht në meritë) dhe një emërimi me shumicë të cilësuar nga Kuvendi.

       

      [1] Vendimi nr. 14, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

      [2] Vendimi nr. 15, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

      [3] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip.pdf faqe 29, vizituar për herë të fundit në datë 31.07.2017

      [4] Idem

      [5] Idem

      [6] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/dokumenti-strategjik-dhe-plani-i-veprimit Pjesa II, Objektivi 3, faqe 12, vizituar për herë të fundit në datë 31.07.2017

      [7] Sipas Kushtetutës së vitit 1998 KLD përbëhej nga Presidenti i Republikës, Kryetari i Gjykatës së Lartë, Ministri i Drejtësisë (këta 3 anëtarë ishin ex officio), 3 anëtarë të zgjedhur nga Parlamenti dhe 9 gjyqtarë të të gjitha niveleve të zgjedhur nga Konferenca Gjyqësore Kombëtare. Pra në llogari të fundit, 10 nga 15 anëtarët e KLGJ vinin nga gjyqësori.

      [8] Kushtetuta e vitit 1998 dhe ligji nr. 8811, datë 17.05.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë” nuk parashikonin asnjë kriter për anëtarët e KLD të zgjedhur nga Kuvendi.

      1. Neni 28 është një normë e cila vijon të detajojë procedurën e përzgjedhjes dhe për këtë arsye informacioni për legjislacionin ndërkombëtar i paraqitur për nenin 19 është i vlefshëm edhe në këtë rast.
    1. Neni 28 është një normë e cila vijon të detajojë procedurën e përzgjedhjes dhe për këtë arsye informacioni për standardet ndërkombëtare i paraqitur për nenin 19 është i vlefshëm edhe në këtë rast.
    1. Materialet legjislative kryesore janë raporti që shoqëron projekt ligjin për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë[1] dhe procesverbalet e mbledhjeve të Komisionit të Posacëm Parlamentar, të datave 14, 19 dhe 20 shtator 2016, në të cilat u shqyrtua projektligji në fjalë.[2] Sidoqoftë, duhet theksuar se drafti që iu nënshtrua diskutimeve në mbledhjet e Komisionit të Posaçëm Parlamentar nuk e parashikonte fare Komisionin e Posaçëm Ad Hoc për përzgjedhjen paraprake të kandidatëve nga avokatia. Sipas draftit të diskutuar në Komisionin e Posaçëm Parlamentar përzgjedhja paraprake e kandidatëve për anëtarë të KLGJ nga avokatia bëhej nga strukturat vetëqeverisëse të profesionit të avokatisë. Më konkretisht, versioni që u diskutua në Kuvend parashikonte kandidim dhe përzgjedhje të një numri të caktuar kandidatësh brenda secilës dhomë avokatie dhe një raund final përzgjedhës ku kandidatët e përzgjedhur nga dhomat lokale i nënshtroheshin përzgjedhjes përfundimtare pranë strukturave të Dhomës Kombëtare të Avokatisë. Kjo u konsiderua e papërshtatshme nga Komisioni i Posaçëm, dhe iu la detyrë grupit të ekspertëve të konceptojnë një mekanizëm paraseleksionues jashtë strukturave vetëqeverisëse të profesionit të avokatisë. Si rrjedhim, dispozitat e këtij nënseksioni morën formën e tyre aktuale vetëm në “minutën e fundit,” në kuadrin e një sërë amendamentesh të propozuara nga relatorja e projektligjit më datën 02.11.2016,[3] një ditë para miratimit të tij në seancë plenare. Raporti i relatores bashkangjitur amendamenteve të datës 2 nëntor përmban disa konsiderata në lidhje me formulën e zgjedhur për Komisionin e Posaçëm Ad Hoc dhe listën përfundimtare të kritereve që duhet të plotësojnë kandidatët.[4]

     

    1. Duke u kthyer për një moment te diskutimet e periudhës 14-20 shtator 2016 në Komisionin e Posacëm, aspektet më të debatuara mes deputetëve të shumicës dhe pakicës parlamentare lidhen me arkitekturën dhe vetë ekzistencën e procedurave paraparlamentare të verifikimit dhe përzgjedhjes së kandidatëve. Diskutimi mbi këtë pikë ishte i gjatë, por mund të përmblidhet në çështjen e kushtetueshmërisë dhe dëshirueshmërisë të parashikimit në ligj të një sërë filtrave paraseleksionues, të cilat nuk parashihen shprehimisht në nenin 147 të Kushtetutës; ky i fundit shprehet se “kritere të tjera dhe procedura për përzgjedhjen e kandidatëve rregullohen me ligj.” Ekspertët e grupit të punës dhe deputetët e shumicës iu përmbajtën qëndrimit se një rregullim i tillë nuk ndalohet nga Kushtetuta dhe është i nevojshëm për të garantuar depolitizimin dhe përfaqësueshmërinë e anëtarësisë laike të organeve qeverisëse, parime të cilave u referohet, ndër të tjerë, edhe Komisioni i Venecias (shih supra). Deputetët e pakicës mbajtën qëndrimin se kjo lloj arkitekture ishte tejkaluar nga kompromisi politik i korrikut 2016 që bëri të mundur miratimin e amendamenteve kushtetuese dhe se formulat e propozuara deri në atë moment kufizonin në mënyrë antikushtetuese autonominë e Kuvendit në përzgjedhjen e hapur të kandidatëve nga tre fushat përkatëse, si dhe bënin të mundur “kapjen politike” të organeve.

     

    1. Duhet thënë se objeksionet e opozitës, megjithëse nuk u pranuan në thelbin e tyre nga shumica, patën megjithatë një farë efekti në projektimin përfundimtar të procedurave përzgjedhëse paraparlamentare. Kështu për shembull sistemi i zgjedhjes së kandidatëve me votim nga kolegët e tyre, nëpërmjet dhomave vendore dhe Dhomës Kombëtare të Avokatisë, (i cili parashihej në draftin fillestar), u zëvendësua me komisionin Ad Hoc që kemi sot në ligj.[5]

     

    1. Pas miratimit të ligjit 115/2016, objeksionet e sipërpërmendura të opozitës u materializuan gjithsesi në një kërkesë të depozituar në Gjykatën Kushtetuese për konstatimin e anti-kushtetueshmërisë së ligjit në fjalë, përfshi edhe nenin 19. Gjykata Kushtetuese nuk e pranoi arsyetimin e kërkuesit duke theksuar, midis të tjerash, se: “Rregullimet që bën Kushtetuta nuk mund të jenë gjithmonë të plota e shteruese ... Gjithësesi mbeten mjaft aspekte të organizimit të jetës institucionale për t’u parashikuar në ligje ose akte të tjera normative”[6]. Në këtë mënyrë Gjykata Kushtetuese sanksionoi kuptimin e legjislatorit të zakonshëm sipas të cilit, fjalia e fundit e paragrafit 3 të nenit 147 të Kushtetutës (“Kritere të tjera dhe procedura për përzgjedhjen e kandidatëve rregullohen me ligj”), është një autorizim i mjaftueshëm për legjislatorin e zakonshëm që ky i fundit të parashikojë në ligj një sistem të filtrimit të kandidaturave përmes një procedure paraprake për verifikimin e kandidatëve dhe krijimit të një strukture të posaçme për kryerjen e këtij verifikimi jashtë Kuvendit.

     

    [1] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/290616relacion-qeverisja-e-gjyqesorit.pdf , vizituar për herë të fundit në datë 31.07.2017

    [2] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/procesverbale, vizituar për herë të fundit në datë 31.07.2017

    [3] Shih https://www.parlament.al/ëp-content/uploads/2016/07/Amendament-1.pdf, vizituar për herë të fundit në datë 31.07.2017

    [4] V. Hysi, Raport për Amendamentet e Propozuara, fq. 63-65, ibid.

    [5] Ibid, pika 2.3, fq. 62.

    [6] Gjykata Kushtetuese: Vendim nr. 41, datë 16.05.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligit për organet e qeverisjes, faqe 11.

    • Neni 147 i Kushtetutës
    • Neni 152 i këtij ligji, në lidhje me zgjedhjen e anëtarit të KLP-së që përfaqëson shoqërinë civile
  • Asnjë koment
    1. Gjykata Kushtetuese: Vendim nr. 41, datë 16.5.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligjit për organet e qeverisjes. Objekt i ankimit, midis të tjerave, ishte tërësia e neneve dhe seksioneve të Ligjit që rregullojnë procedurën e përzgjdhjes paraprake të anëtarëve jo magjistratë të KLGJ jashtë Kuvendit. Ankimi për këtë pikë nuk u pranua nga Gjykata Kushtetuese.
    1. Materiale relevante në lidhje me nevojën për ristrukturimin e organeve qeverisëse si dhe zgjidhjet e propozuara janë Dokumenti Analitik dhe Dokumenti Strategjik i Reformës në Sistemin e Drejtësisë, të miratuara nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar.[1] Shpjegimet më të plota në lidhje me zgjidhjet konkrete të materializuara në ligj gjenden në materialet legjislative të sipërcituara, dhe sidomos në Raportin e relatores së ligjit për amendamentet e paraqitura në sesionin plenar.

     

    [1] Shih http://reformanedrejtesi.al/dokumenti-analitik dhe http://reformanedrejtesi.al/dokumenti-strategjik-dhe-plani-i-veprimit vizituar për herë të fundit në datë 31.07.2017

    1. Ligji Nr. 8811, datë 17.5.2001 (ndryshuar me ligjin nr. 9448, datë 5.12.2005) “Për Organizimin dhe Funksionimin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë”.
Gent Ibrahimi
Marsida Xhaferllari, Arta Vorpsi, Gent Ibrahimi, Alma Faskaj (Vokopola)