1. Dispozita synon të përcaktojë qartë pozicionin dhe funksionin e prokurorisë në strukturën e institucioneve kushtetuese të sistemit të drejtësisë dhe marrëdhëniet me pushtetet e tjera, në harmoni me parimin e ndarjes dhe balancimit ndërmjet pushteteve.[1]
2. Në funksion të pozicionit dhe rolit kushtetues të prokurorisë garantohet pavarësia e këtij organi në raporte me organet e tjera jashtë tij, si dhe pavarësia e brendshme e prokurorëve në hetimin dhe ndjekjen penale, duke kaluar nga një organ i centralizuar në një decentralizim të pjesshëm funksional të prokurorisë.[2] Krahas pavarësisë, dispozita synon të garantojë ushtrimin e këtij funksioni në mënyrë të përgjegjshme dhe efektive.
3. Ligjvënësi kushtetues, me reformën në sistemin e drejtësisë, i ka kushtuar një vëmendje të veçantë ngritjes së mekanizmave për goditjen në mënyrë efektive të veprave penale të korrupsionit, krimit të organizuar dhe abuzimit me detyrën. Për këtë qëllim, krahas krijimit të gjykatave të posaçme, sipas nenit 135 të Kushtetutës, kjo dispozitë përcakton në nivel kushtetues formimin e Prokurorisë së Posaçme dhe Njësisë së Posaçme Hetimore për ndjekjen penale dhe hetimin e këtyre veprave. Për këtë strukturë të veçantë, në funksion të rolit që i është ngarkuar nga dispozita kushtetuese, dispozita garanton pavarësi të brendshme në raport me PP-në.
[1] Raport i Komisionit të Posaçëm Parlamenter për Reformën në Sistemin e Drejtësisë për projektligjin “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar”.
[2] Po aty.
4. Kjo dispozitë përcakton funksionin kushtetues të organit të prokurorisë, statusin e këtij organi dhe parimet e organizimit dhe funksionimit institucional të tij. Një rregullim specifik parashikohet për Prokurorinë e Posaçme dhe Njësinë e Posaçme të Hetimit në varësi të saj, si një organ i veçantë kushtetues brenda strukturës së prokurorisë.
5. Prokuroria, sipas pikës 1 të dispozitës, ka kompetencën për të ushtruar ndjekjen penale, si dhe përfaqëson akuzën në emër të shtetit. Ky organ ka autoritetin për të ushtruar këtë funksion thelbësor për sistemin e drejtësisë penale, në emër të shoqërisë dhe për interesin publik, duke mbajtur parasysh si respektimin e të drejtave të njeriut, ashtu dhe efektivitetin e sistemit të drejtësisë penale.[1] Përmbajtja dhe kuptimi i termave “ndjekje penale” dhe “akuzë në emër të shtetit” sqarohen në dispozitat përkatëse të Kodit të Procedurës Penale. Prokuroria kryen edhe funksione të tjera sipas ligjit.[2]
6. Në pikën 2 të dispozitës përcaktohet statusi i prokurorisë si organ i pavarur, në raportet me organet e tjera jashtë tij, dhe pavarësia e brendshme e prokurorëve në hetimin dhe ndjekjen penale. Sipas kuptimit të pavarësisë së jashtme, prokuroria është organ me pavarësi të plotë në ushtrimin e funksioneve, duke iu nënshtruar vetëm Kushtetutës dhe ligjeve, gjë që do të thotë se fillimi i procedimit penal, vënia para përgjegjësisë penale, pushimi, pezullimi i çështjeve ose dërgimi në gjyq janë atribute të prokurorisë. Ushtrimi i këtyre atributeve nuk mund të kontrollohet nga pushteti politik, por vetëm nga prokuroria dhe gjykata sipas ligjit.[3] Lidhur me pavarësinë e brendshme, dispozita kushtetuese parashikon një decentralizim të pjesshëm funksional të prokurorisë, në dallim nga sistemi i mëparshëm, ku prokuroria funksiononte si një organ i centralizuar. [4] Ky element i ri i organizimit të brendshëm të prokurorisë trajtohet në mënyrë më të zgjeruar më poshtë.
7. Sipas pikës 3, prokuroria është e organizuar dhe funksionon pranë sistemit gjyqësor[5]. Në bazë të këtij përcaktimi, prokuroria përbëhet nga: a) Prokuroria e Përgjithshme; b) Prokuroria e Posaçme; c) prokuroritë pranë gjykatave të apelit me juridiksion të përgjithshëm; ç) prokuroritë pranë gjykatave të shkallës së parë me juridiksion të përgjithshëm.[6]
8. Pika 4 e dispozitës përcakton në nivel kushtetues formimin e Prokurorisë së Posaçme dhe Njësisë së Posaçme Hetimore. Këto struktura konsiderohen institucione kushtetuese në kuptim të neneve 6 dhe 81/2 të Kushtetutës dhe jurisprudencës kushtetuese përkatëse.[7] Ato ngarkohen nga Kushtetuta me funksionin për ndjekjen penale dhe hetimin e veprave penale të korrupsionit dhe krimit të organizuar, si dhe çështjeve penale ndaj Presidentit të Republikës, Kryetarit të Kuvendit, Kryeministrit, anëtarit të Këshillit të Ministrave, gjyqtarit të GjK-së dhe të GjL-së, PP-së, Inspektorit të Lartë të Drejtësisë, Kryetarit të Bashkisë, deputetit, zëvendësministrit, anëtarit të KLGj-së dhe të KLP-së dhe drejtuesve të institucioneve qendrore apo të pavarura të përcaktuara në Kushtetutë ose në ligj, si dhe ndaj ish-funksionarëve të sipërpërmendur.[8]Gjykimi i këtyre veprave penale dhe akuzave ndaj funksionarëve dhe ish-funksionarëve të përmendur më sipër bëhet nga gjykatat e posaçme sipas nenit 135 të Kushtetutës. [9]
9. Dispozita ka natyrë organike dhe institucionale. Në katër pikat e kësaj dispozite përcaktohen në nivel kushtetues elemente esenciale të statusit, funksionit dhe organizimit të prokurorisë dhe Prokurorisë së Posaçme. Në këto pika mund të bëhet dallimi ndërmjet rregullave specifike, siç janë ato që përcaktojnë kompetencat, nga formulimet që përcaktojnë standarde si synime normative, siç është “respekton pavarësinë e brendshme të prokurorëve për hetimin dhe ndjekjen penale”. Delegimet që parashikohen për ligjvënësin në pikat 1 dhe 2 i përkasin rezervës ligjore absolute në kuptim të neneve 6 dhe 81/2 të Kushtetutës.
[1] Rekomandimi i Komitetit të Ministrave të KE-së, Rec (2000) 19 për rolin e prokurorit publik në sistemin e drejtësisë penale.
[2] Ligji nr.97/2016 Për organizimin dhe funksionimin e prokurorisë në Republikën e Shqipërisë” (ligji për prokurorinë), neni 3: “… merr masa dhe mbikëqyr ekzekutimin e vendimeve penale, drejton dhe kontrollon veprimtarinë e Policisë Gjyqësore, si dhe kryen detyra të tjera të caktuara me ligj.”.
[3] Shih vendimet nr.26/2006 dhe nr. 12/2008 të Gjykatës Kushtetuese.
[4] Neni 148/2 i Kushtetutës përpara ndryshimeve të ligjit nr.76/2016: “Prokurorët janë të organizuar dhe funksionojnë pranë sistemit gjyqësor si një organ i centralizuar”.
[5] Neni 135 i Kushtetutës, pikat 1 dhe 2.
[6] Ligji për prokurorinë, neni 13, pika 1.
[7] Shih vendimin nr.25/2008 të GjK-së.
[8] Neni 135 i Kushtetutës.
[9] Shih komentin për nenin 135 të Kushtetutës.
10. Në vijim të komenteve të mësipërme, për interesin që paraqesin, më poshtë trajtohen në mënyrë më të zgjeruar këto çështje: a) organizimi i brendshëm i prokurorisë dhe pavarësia e prokurorëve për hetimin dhe ndjekjen penale; b) Prokuroria e Posaçme dhe Njësia e Posaçme Hetimore: arsyet për krijimin, statusi dhe kompetencat.
a) Organizimi i brendshëm i prokurorisë dhe pavarësia e prokurorëve për hetimin dhe ndjekjen penale
11. Në pikën 4 të dispozitës përcaktohen statusi i prokurorisë si organ i pavarur dhe dy parime/standarde bazë për organizimin e brendshëm të saj. Nga njëra anë, prokuroria duhet të garantojë mbarëvajtjen dhe kontrollin e veprimeve të saj, nga ana tjetër, duhet të respektojë pavarësinë e brendshme të prokurorëve për hetimin dhe ndjekjen penale. Këto përcaktime reflektojnë konceptin për kalimin nga një organ i centralizuar në një decentralizim të pjesshëm funksional të prokurorisë.[1]
12. Fillimisht, në projektin e parë të amendamenteve kushtetuese[2] që iu dërgua Komisionit të Venecies, parashikohej se “prokuroria është një organ i pavarur dhe funksionon mbi parimin e decentralizimit, sipas ligjit”.[3] Ky formulim përcaktonte vetëm parimin e decentralizimit, duke nënkuptuar, në radhë të parë, pavarësinë e brendshme, d.m.th. që nuk duhet të ketë varësi hierarkike midis prokurorëve të lartë dhe të ulët në lidhje me ndjekjen e çështjeve specifike. Ky rregullim synonte shkëputjen nga sistemi i mëparshëm dhe problematikat që e kishin shoqëruar atë. Sipas dokumentit analitik për sistemin e drejtësisë ishte krijuar një problematikë e rëndësishme për sa i përket organizimit dhe funksionimit të organit të prokurorisë, që ishte rrjedhojë e mungesës të pavarësisë funksionale të prokurorëve gjatë hetimeve paraprake, si rezultat i centralizimit të thellë të sistemit që u njihte kompetenca të gjera prokurorëve më të lartë dhe PP-së, në veçanti, për hetimet e kryera nga prokurorët më të ulët.[4] Sipas KV-së: “Nëse adoptohet modeli i pavarësisë së brendshme, do të jetë e nevojshme të sigurohet në ligjet organike një shkallë e lartë transparence, në mënyrë që vendimet e prokurorëve të mund të vlerësohen objektivisht dhe, nëse ka nevojë, të apelohen.”[5] KV-ja, ndërsa ka vlerësuar faktin se prokurorët duhet të punojnë në zbatim të rregullave dhe standardeve të vendosura nga drejtuesit e tyre, nga ana tjetër, është shprehur se kontrolli hierarkik duhet kufizuar.[6] Nga njëra anë organizimi hierarkik vlerësohet për sigurimin e njëtrajtshmërisë në zbatimin e legjislacionit, nga ana tjetër, konsiderohet se ai përbën burim për abuzim me autoritetin.
13. Ky konceptim i ri i organizimit të brendshëm të prokurorisë reflektohet edhe në kompetencat e PP-së. Ai nxjerr udhëzime të përgjithshme me shkrim për prokurorët, me përjashtim të prokurorëve të Prokurorisë së Posaçme.[7] Për rregullimin në mënyrë më specifike dhe harmonizimin e dy parimeve bazë për organizimin e brendshëm të prokurorisë nga dispozita kushtetuese ngarkohet ligjvënësi. Sipas relacionit shoqërues të ligjit për prokurorinë, një decentralizim i pjesshëm funksional brenda sistemit të prokurorisë do t’i shërbejë qëllimit për të garantuar pavarësinë e brendshme të prokurorëve kundrejt prokurorëve më të lartë në hetimin e çështjeve konkrete dhe ngritjen e akuzës publike. Decentralizimi i pjesshëm funksional i prokurorisë nuk e vë në rrezik funksionimin e organit, sepse do të shoqërohet me ndryshimet e nevojshme në legjislacionin procedural penal, të cilat do t’i japin rol gjykatës në zhvillimin e hetimit penal. Gjykata do të kryejë kontrollin funksional të prokurorëve, që deri tani kryhej nga prokurorët më të lartë. Prokurorët më të lartë do të ruajnë disa kompetenca të mbikëqyrjes funksionale mbi prokurorët më të ulët. Ky ligj, në funksion të garantimit të mbarëvajtjes dhe kontrollit të veprimeve të prokurorisë, parashikon disa instrumente. Kështu: prokurorët u nënshtrohen udhëzimeve të përgjithshme me shkrim të prokurorit më të lartë, sipas dispozitave të ligjit[8]; PP-ja nxjerr udhëzime të përgjithshme me shkrim për prokurorët e prokurorive të juridiksionit të përgjithshëm dhe mbikëqyr zbatimin e tyre[9]; drejtuesi i prokurorisë garanton zbatimin e vendimeve të KLP-së dhe udhëzimeve të PP-së[10]; prokurorët më të lartë mund të nxjerrin udhëzime të përgjithshme dhe të arsyetuara me shkrim, të cilat janë të detyrueshme për prokurorët më të ulët[11]; kompetencat e drejtuesit të prokurorisë në lidhje me ushtrimin e ndjekjes penale[12]; zëvendësimi i prokurorit në rastet e parashikuara nga ligji procedural penal[13]; raportimi periodik[14].
14. Në ligjin për prokurorinë parashikohen disa mekanizma garantues lidhur me respektimin e pavarësisë së brendshme të prokurorëve për hetimin dhe ndjekjen penale, si: pavarësia e prokurorëve në ushtrimin e funksioneve të tyre[15]; kundërshtimi i udhëzimeve të përgjithshme[16]; kërkimi me shkrim i shpjegimeve të mëtejshme lidhur me udhëzimet jo të detyrueshme për çështje konkrete[17]; garancitë për të kundërshtuar zëvendësimin e prokurorit[18].
b) Prokuroria e Posaçme dhe Njësia e Posaçme Hetimore: arsyet për krijimin, statusi dhe kompetencat
15. Siç u përmend më sipër, pika 4 e dispozitës përcakton në nivel kushtetues, për herë të parë, formimin e Prokurorisë së Posaçme dhe Njësisë së Posaçme Hetimore. Arsyet për krijimin e këtyre strukturave i gjejmë tek Analiza e Sistemit të Drejtësisë, ku, ndër të tjera, evidentohet: niveli i lartë i korrupsionit në radhët e gjyqtarëve dhe prokurorëve, niveli i ulët profesional i tyre, mungesa e mekanizmave efikas të kontrollit mbi ta, si dhe politizimi i tyre për shkak të gjykimit të çështjeve me ndikim politik. Gjithashtu, në këtë dokument pranohet se përpjekjet e herëpashershme të qeverive të ndryshme për t’i adresuar këto probleme (dhe shkaqet që qëndrojnë në themel të tyre) kanë dështuar, sepse ndërhyrjet e propozuara ligjore kanë qenë të pjesshme dhe në asnjë rast nuk kanë prekur rregullimet përkatëse kushtetuese. Nisur nga këto gjetje, u konkludua se gjendja në të cilën ndodhej sistemi i drejtësisë në Shqipëri dikton nevojën e ndryshimeve thelbësore kushtetuese, sepse Kushtetutës i mungonin disa mekanizma dhe procedura thelbësore, të cilat do të bënin të mundur garantimin e pavarësisë, përgjegjshmërisë dhe efiçencës së sistemit të drejtësisë. Ngritja e Strukturës së Posaçme Antikorrupsion brenda prokurorisë do të sillte më tepër efikasitet në luftën kundër korrupsionit[19] dhe do të tregonte edhe përparësinë që i jep Shqipëria luftës kundër korrupsionit, si një nga kriteret kryesore për pranimin e saj në BE.[20]
16. Dispozita kushtetuese, në pikën katër, përcakton katër elemente normative: 1) pozicionin e Prokurorisë së Posaçme dhe Njësisë së Posaçme Hetimore si organe kushtetuese; 2) kompetencën në mënyrë shteruese; 3) pavarësinë nga PP-ja dhe; 4) varësinë e Njësisë së Posaçme Hetimore nga Prokuroria e Posaçme. Përcaktimi i këtyre elementeve në Kushtetutë reflekton edhe rekomandimet e KV-së.[21]
17. Formimi i këtyre strukturave në nivel kushtetues përbën garanci jo vetëm në drejtim të pavarësisë nga politika, ndërhyrjeve të papërshtatshme legjislative, por edhe për të pasur qëndrueshmëri dhe harmonizim me strukturat e tjera të sistemit të drejtësisë, me qëllim rritjen e efikasitetit në luftën kundër krimit të organizuar dhe korrupsionit.
18. KV-ja, në Opinionin përfundimtar për amendamentet kushtetuese në sistemin e drejtësisë[22] thekson se instrumentet ndërkombëtare që përcaktojnë detyrat e prokurorëve vendosin theksin e veçantë te detyra e prokurorëve për të trajtuar krimet e kryera nga zyrtarët shtetërorë.[23] Zyrat e specializuara për hetimin e këtyre çështjeve janë bërë shumë të zakonshme gjatë viteve të fundit.[24] KV-ja në opinionet e tij e ka mbështetur krijimin e njësive të ndjekjes penale/hetimit të specializuara kundër korrupsionit, të cilat gëzojnë një autonomi të caktuar nga sistemi i përgjithshëm i prokurorisë. Modeli për këto zyra është i ndryshëm. Në disa raste prokuroria e posaçme mbetet formalisht pjesë e strukturës së prokurorisë së përgjithshme, por si njësi e pavarur, kështu që nuk mund të marrë udhëzime nga prokurorë të tjerë të lartë apo nga qeveria. Në raste të tjera, është krijuar një zyrë tërësisht e pavarur.[25]
19. Prokuroria e Posaçme dhe Njësia e Posaçme Hetimore, siç u përmend më sipër, ngarkohen nga Kushtetuta me funksionin për ndjekjen penale dhe hetimin e veprave penale të korrupsionit dhe krimit të organizuar, si dhe çështjeve penale ndaj Presidentit të Republikës, Kryetarit të Kuvendit, Kryeministrit, anëtarit të Këshillit të Ministrave, gjyqtarit të GjK-së dhe të GjL-së, PP-së, ILD-së, Kryetarit të Bashkisë, deputetit, zëvendësministrit, anëtarit të KLGj-së dhe të KLP-së, dhe drejtuesve të institucioneve qendrore apo të pavarura të përcaktuara në Kushtetutë ose në ligj, si dhe ndaj ish-funksionarëve të sipërpërmendur.[26]Gjykimi i këtyre veprave penale dhe akuzave ndaj funksionarëve dhe ish-funksionarëve të përmendur më sipër bëhet nga gjykatat e posaçme sipas nenit 135 të Kushtetutës. KV-ja vlerësoi se ishte e nevojshme të jepej një përkufizim i termit “funksionar i lartë” në Kushtetutë, me qëllim identifikimin e qartë të subjekteve, ndërsa rregullimet e detajuara mund të gjenin pasqyrim në legjislacionin zbatues.[27] Në ligjin nr.95/2016 “Për organizimin dhe funksionimin e institucioneve për të luftuar korrupsionin dhe krimin e organizuar” (ligji për institucionet kundër korrupsionit) në kreun II, specifikohet juridiksioni i Prokurorisë së Posaçme.[28] Për një trajtim më të zgjeruar lidhur me organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë së Posaçme, referohu te komenti për nenin 148/dh të Kushtetutës.
20. Prokuroria e Posaçme dhe Njësia e Posaçme Hetimore janë të pavarura nga PP-ja. Në harmoni me këtë përcaktim, në nenin 148/b të Kushtetutës, ku përcaktohen kompetencat e PP-së, bëhet kujdes duke parashikuar se udhëzimet e përgjithshme me shkrim për prokurorët nuk veprojnë për prokurorët e Prokurorisë së Posaçme; nuk ndërhyn në administratën e Prokurorisë së Posaçme dhe në propozimin dhe administrimin e buxhetit të kësaj strukture. Në ligjet për prokurorinë dhe për institucionet kundër korrupsionit parashikohen rregullime specifike që reflektojnë pavarësinë e brendshme të Prokurorisë së Posaçme në raport me PP.[29] Njësia e Posaçme Hetimore, sipas ligjit për institucionet kundër korrupsionit, emërtohet “Byroja Kombëtare e Hetimit”. Në harmoni me përcaktimin në pikën katër të kësaj dispozite kushtetuese, në nenet 5 dhe 31 të ligjit të përmendur më sipër, përcaktohet se kjo strukturë vepron vetëm nën drejtimin e Prokurorisë së Posaçme.
[1] Po aty.
[2] Projekti i amendamenteve kushtetuese i datës 24.09.2015 “Për disa ndryshime në ligjin nr.8417, datë 21.10.1998 “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar.
[3] Po aty, neni 50 i projektit.
[4] Relacioni i projektligjit “Për prokurorinë në Republikën e Shqipërisë”, miratuar me ligjin nr.97/2016.
[5] CDL-AD(2015)045 - Public Interim Opinion on the Draft Constitutional Amendments on the Judiciary of Albania, adopted by the Venice Commission at its 105th Plenary Session (Venice, 18-19 December 2015);http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)045-e; § 85
[6] Shih: “Analizë e sistemit të drejtësisë në Shqipëri”, qershor 2015. http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip_0.pdf, f. 17.
[7] Neni 148/b, shkronja “b”, i Kushtetutës.
[8] Ligji për prokurorinë, neni 6/2.
[9] Po aty, neni 38/1, shkronja “b”.
[10] Po aty, neni 42/g.
[11] Po aty, neni 179/b.
[12] Po aty, neni 43.
[13] Po aty, neni 49.
[14] Po aty, neni 50.
[15] Po aty, nenet 61/1, 45.
[16] Po aty, neni 47.
[17] Po aty, neni 48.
[18] Po aty, neni 49.
[19] Për më tepër shih komentin për nenin 135 të Kushtetutës lidhur me arsyet e krijimit të gjykatave të posaçme.
[20] Shih për më tepër materialin shoqërues të projektdispozitave kushtetuese që iu dërguan për vlerësim paraprak Komisionit të Venecies. Ky komision dha Opinionin Paraprak mbi to në 18 dhjetor 2015. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)045-e.
[21] Komisioni i Venecias në § 90 të Opinionit të ndërmjetëm rekomandon që autonomia, roli dhe kompetencat e organeve të posaçme hetimore duhet të përmenden, të paktën shkurtimisht, në Kushtetutë.
[22] CDL-AD(2016)009 Final Opinion on the revised draft constitutional amendments on the Judiciary (15 January 2016) of Albania, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016), paragrafi 55, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e; § 47-50.
[23] Për shembull, paragrafi 15 i Udhëzimeve të Organizatës së Kombeve të Bashkuara për Havanën lexon që “prokurorët do t’i kushtojnë vëmendjen e duhur ndjekjes penale të krimeve të kryera nga nëpunës publikë, sidomos, abuzim i detyrës, shkelje e rëndë e të drejtave të njeriut dhe krime të tjera të njohura nga e drejta ndërkombëtare […]”. Paragrafi 16 i Rekomandimit REC(2000)19 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Europës për rolin e prokurorisë në sistemin e drejtësisë penale i referohet nevojës së prokurorëve për të qenë në gjendje të ndjekin penalisht këto raste pa u penguar.
[24] Vitet e fundit vendet që kanë krijuar këto zyra përfshijnë Rumaninë, Kroacinë, Malin e Zi, Ukrainën dhe “ish-Republikën Jugosllave të Maqedonisë”. Disa zyra kanë funksionuar për shumë vjet: për shembull, në Mbretërinë e Bashkuar mashtrimi i rëndë dhe korrupsioni ndiqet dhe hetohet nga Zyra për Mashtrimin e Rëndë, e cila është krijuar që në vitin 1987.
[25] Shih CDL-AD(2014)041, Opinion i ndërmjetëm për projektligjin për Zyrën e Posaçme të Prokurorisë të Malit të Zi § 23.
[26] Neni 135 i Kushtetutës.
[27] Shih Opinionin final të KV-së, datë 12 mars 2016, § 50. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e
[28] Ligji për institucionet kundër korrupsionit, nenet 8-10; ligji për prokurorinë, neni 15.
[29] Ligji për prokurorinë, nenet 12, 13, 15, 38, 46;48, 53, 85; ligji për institucionet kundër korrupsionit, nenet 11-27.
21. Neni 148 i Kushtetutës, përpara ndryshimeve të fundit, kishte këtë formulim: “ Prokuroria ushtron ndjekjen penale, si dhe përfaqëson akuzën në gjyq në emër të shtetit. Prokuroria ushtron edhe detyra të tjera të caktuara me ligj. 2. Prokurorët janë të organizuar dhe funksionojnë pranë sistemit gjyqësor si një organ i centralizuar. 3. Në ushtrimin e kompetencave të tyre prokurorët u nënshtrohen Kushtetutës dhe ligjeve.” Sipas kësaj dispozite, prokuroria organizohej dhe funksiononte nën drejtimin e PP-së në krye të strukturës së centralizuar, ku përfshiheshin Zyra e Prokurorit të Përgjithshëm, Këshilli i Prokurorisë dhe prokuroritë pranë sistemit gjyqësor.
22. Jurisprudenca kushtetuese, nëpërmjet interpretimit të nenit 148, ka evidentuar disa veçori të organit të prokurorisë, të cilat e vendosnin këtë institucion në një pozitë të dallueshme nga pushtetet e tjera, e veçanërisht: a) si organi i vetëm në vend që ushtron ndjekjen penale; b) si organi që përfaqëson akuzën në gjyq në emër të shtetit, që disponon mbi çështjet që ndodhen në gjykim dhe që është i lirë në kërkimin e llojit dhe të masës së dënimit ndaj personave që i rezultojnë fajtorë; c) si organi me pavarësi të plotë në ushtrimin e funksioneve, duke iu nënshtruar vetëm Kushtetutës dhe ligjeve, gjë që do të thotë se fillimi i procedimit penal, vënia para përgjegjësisë penale, pushimi, pezullimi i çështjeve ose dërgimi në gjyq janë atribute të prokurorisë; ç) si organi i centralizuar, që funksionon sipas rregullit që urdhrat dhe udhëzimet e prokurorit më të lartë janë të detyrueshme për prokurorët më të ulët, ndërsa ligjshmëria e vendimeve ose e veprimeve, si dhe rregullsia ose plotësia e hetimeve të kryera nga prokurorët më të ulët kontrollohen vetëm nga prokurori më i lartë, me përjashtim të rasteve kur ligji procedural ia njeh gjykatës një të drejtë të tillë.[1]
23. Organizimi hierarkik i prokurorisë jo vetëm që nuk ka rezultuar i suksesshëm për përmbushjen e funksionit kushtetues të këtij organi, por ka shkaktuar pasoja të dëmshme në veprimtarinë e saj, me ndikim në respektimin e ligjshmërisë, mbrojtjes së të drejtave dhe lirive të individit dhe procedimit sipas parimeve të objektivitetit dhe transparencës në vendimmarrje.[2]
24. KV-ja, ndërsa ka vlerësuar faktin se prokurorët duhet të punojnë në zbatim të rregullave dhe standardeve të vendosura nga drejtuesit e tyre, është shprehur se kontrolli hierarkik duhet kufizuar.[3] Nga njëra anë, organizmi hierarkik vlerësohet për sigurimin e njëtrajtshmërisë në zbatimin e legjislacionit, nga ana tjetër konsiderohet se përbën burim për abuzim me autoritetin.[4]
25. Organizimi hierarkik i përcaktuar nga Kushtetuta, ligji organik dhe normat e Kodit të Procedurës Penale kanë shkaktuar përplasje të vazhdueshme midis prokurorëve të niveleve të ndryshme. Problematikat që janë shfaqur në lidhje me prokurorinë kanë të bëjnë me pozicionin kushtetues të organit të prokurorisë në strukturën institucionale shtetërore, me kompetencat kushtetuese e ligjore, si dhe me efektivitetin e organizimit dhe funksionimit.[5]
26. Dokumenti analitik mbi sistemin e drejtësisë evidentoi një sërë problemesh të rëndësishme për sa i përket organizimit dhe funksionimit të organit të prokurorisë, ndër të cilat: (i) politizimi i procesit të përzgjedhjes dhe emërimit të PP-së, si pasojë e mungesës së kritereve dhe procedurave të detajuara të përzgjedhjes, të tilla që të garantojnë konkurrimin e hapur, transparent, dhe vlerësimin mbi baza objektive të kandidatëve; (ii) mungesa e pavarësisë funksionale të prokurorëve gjatë hetimeve paraprake, si rezultat i centralizimit të thellë të sistemit aktual, që u njeh kompetenca të gjera prokurorëve më të lartë dhe PP-së, në veçanti, mbi hetimet e kryera nga prokurorët më të ulët; (iii) paqartësi në organizimin hierarkik, lëndor dhe territorial të prokurorisë, si dhe në marrëdhëniet prokurori-polici gjyqësore, të cilat janë bërë shkas për mungesën e efiçencës në punën e prokurorisë, mungesën e hetimeve proaktive dhe pushimin e pajustifikuar të hetimeve penale; (iv) mungesa e përfshirjes së një organi të pavarur vetëqeverisës si Këshilli i Prokurorisë në procesin e përzgjedhjes, karrierës dhe disiplinimit të PP-së dhe prokurorëve të tjerë.[6]
27. Bazuar në problematikën e evidentuar nga Analiza e Sistemit të Drejtësisë, strategjia[7] përcaktoi disa objektiva konkretë për t’u realizuar nëpërmjet ndryshimeve me karakter kushtetues dhe ligjor. Ndër të tjera, parashikohej: rivlerësimi i pozicionit kushtetues të prokurorisë, duke ruajtur modelin aktual të organizimit si një institucion i pavarur, ose zgjedhja e alternativës duke e vendosur atë pranë pushtetit gjyqësor, në aspektin organizativ dhe funksional; riorganizimi i prokurorisë duke synuar: i) garantimin e pavarësisë së brendshme dhe të jashtme të prokurorëve dhe të zyrës së prokurorisë; ii) rishikimin e kompetencave të hetimit dhe përfaqësimit të akuzës në gjykatë, duke nxitur kontrollin efektiv dhe balancimin e këtyre kompetencave nga strukturat përgjegjëse; iii) riorganizimin territorial të prokurorisë, me qëllim që t’i përgjigjet në mënyrë të përshtatshme organizimit të gjykatave; iv) sigurimin e pavarësisë së mjaftueshme të strukturave të veçanta të prokurorisë.[8]
28. Gjithashtu, në Strategjinë e Reformës në Drejtësi u vlerësua si domosdoshmëri ngritja e një strukture të specializuar për zbulimin, hetimin dhe gjykimin e veprave penale në fushën e korrupsionit. Një strukturë e tillë, sipas strategjisë, duhet të funksionojë sipas parimeve të qëndrueshmërisë, besueshmërisë dhe qartësisë së kompetencave, si dhe duhet të jetë e pavarur nga ndikimi i jashtëm i grupeve kriminale apo politike, por edhe e pavarur brenda saj, në mënyrë që një prokuror më i lartë të mos ndikojë ose të pushojë çështjet. Struktura duhet të jetë e qëndrueshme, në mënyrë që gjyqtarët dhe prokurorët të mos lëvizen, penalizohen apo të ndihen në rrezik për shkak të hetimeve apo çështjeve. Këta funksionarë duhet t’i nënshtrohen kontrollit të së shkuarës së tyre dhe do të jenë objekt i monitorimit të vazhdueshëm, sikurse ndodh në zyra të suksesshme në disa vende të rajonit. Po ashtu, ata duhet të trajnohen dhe të gëzojnë përfitimet e duhura financiare, si dhe të kenë akses të gjerë në bazat e të dhënave të ekzekutivit, të ngjashëm me aksesin që kanë zyrat ekuivalente në vendet me modele të suksesshme në këto fusha. Gjithashtu, duhet të parashikohet edhe krijimi i një policie të specializuar, përgjegjëse për rastet e rënda të korrupsionit, sikurse mund të jetë Byroja Kombëtare e Hetimit apo një formë tjetër e përshtatshme. [9] Punonjësit e kësaj strukture duhet t’i nënshtrohen një procesi skanimi rigoroz të integritetit të tyre profesional e moral, si dhe të pasurisë së tyre, bazuar në kritere objektive të së shkuarës, me qëllim që të mos ketë asnjë hapësirë për rekrutimin e personave të korruptuar. [10] Rastet e korrupsionit që hetohen nga Struktura e Posaçme Antikorrupsion nuk duhet t’u nënshtrohen afateve parashkruese.
[1] Shih vendimet nr.26/2006 dhe nr.12/2008 të Gjykatës Kushtetuese.
[2] Relacioni i projektligjit për prokurorinë.
[3] Shih: “Analizë e sistemit të drejtësisë në Shqipëri”, qershor 2015, http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip_0.pdf, f. 17.
[4] Report of the Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers, 2012, f. 6-7.
[5] Shih: “Analizë e sistemit të drejtësisë në Shqipëri”, qershor 2015, http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/dokumenti_shqip_0.pdf, f.35-37.
[6] Relacioni i projektligjit “Për prokurorinë në Republikën e Shqipërisë”, miratuar me ligjin nr.97/2016.
[7] Kjo strategji është miratuar me vendimin nr.15, datë 13.07.2015 të Komisionit të Posaçëm për Reformën në Drejtësi.
[8] Shih “Strategjinë e Reformës në Drejtësi”, kreu III “Drejtësia penale”, objektivi 1. “Rritja e efiçencës dhe efektivitetit të drejtësisë penale nëpërmjet konsolidimit të misionit dhe funksioneve të prokurorisë, riorganizimit të strukturave të saj dhe rishpërndarjes së përgjegjësive mes tyre”. Kjo strategji është miratuar me vendimin nr.15, datë 13.07.2015 të Komisionit të Posaçëm për Reformën në Drejtësi.
[9] Modelet e konsultuara deri tani janë ai i Kroacisë me USKOK dhe i Rumanisë me DNA. Modeli i cili është përkrahur më tepër në diskutimet me grupet e ekspertëve është modeli rumun për ngritjen e një prokurorie kombëtare antikorrupsion. Gjithsesi, ky model parashikon një këshill të Lartë Magjistrature me dy dhoma të ndara për gjyqësorin dhe prokurorinë. Në këtë mënyrë, varianti shqiptar do të ishte një variant “hibrid”, pasi nga diskutimet e grupeve të ekspertëve të nivelit të lartë, ka marrë pak përkrahje ngritja e një këshilli të lartë me dy dhoma, thënë ndryshe e një prokurorie brenda gjyqësorit.
[10] Shih “Strategjinë e Reformës në Drejtësi”, kapitulli IV, “Masat antikorrupsion”, objektivi 4 “Ndëshkueshmëria e veprave penale në fushën e korrupsionit, duke synuar forcimin e zbulimit dhe hetimit proaktiv dhe krijimin e strukturave të specializuara antikorrupsion.”. Kjo strategji është miratuar me vendimin nr.15, datë 13.07.2015 të Komisionit të Posaçëm për Reformën në Drejtësi.
Një sërë dokumentesh ndërkombëtare përcaktojnë standarde lidhur me statusin, organizimin, pavarësinë dhe përgjegjshmërinë e prokurorisë. Disa nga këto dokumente, ku bazohen dhe referohen edhe opinionet e KV-së për amendamentet kushtetuese të sistemit të drejtësisë[1], janë:
- Rekomandimi i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Europës Rek(2000)19 për rolin e prokurorisë publike në sistemin e drejtësisë penale:
Council of Europe: Committee of Ministers, Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System, 6 October 2000, Rec(2000)19, https://rm.coe.int/16804be55a
- Udhëzimet e Kombeve të Bashkuara 1990 për rolin e prokurorëve: The 1990 United Nations Guidelines on the Role of Prosecutors, https://www.un.org/ruleoflaw/blog/document/guidelines-on-the-role-of-prosecutors/.
- Shoqata Ndërkombëtare e Prokurorëve (International Association of Prosecutors, IAP) 1999, për standardet për përgjegjshmërinë profesionale dhe deklarimi i detyrave esenciale dhe të drejtave të prokurorëve: The 1999 IAP (International Association of Prosecutors) Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors, http://www.iap-association.org/getattachment/16dc04cc-6751-4fde-9312-27a12ee884d9/IAP_Standards.aspx.
- Deklarata e Bordeaux-s të Këshillit Konsultativ të Gjyqtarëve Europianë (Consultative Council of the European Judges, CCJE) dhe Këshillit Konsultativ të Prokurorëve Europianë (Consultative Council of European Prosecutors, CCPE) për “Gjyqtarët dhe prokurorët në një shoqëri demokratike”: The Bordeaux Declaration of the Consultative Council of European Judges (CCJE) and the Consultative Council of European Prosecutors (CCPE) on “Judges and Prosecutors in a Democratic Society”, https://rm.coe.int/1680747391.
- Këshilli i Europës, “Udhëzuesit e Budapestit” 2005, Udhëzimet europiane për etikën dhe sjelljen e prokurorëve publikë; The European Guidelines on Ethics and Conduct for Public Prosecutors (Council of Europe, “Budapest Guidelines”, 2005), https://rm.coe.int/conference-of-prosecutors-general-of-europe-6th-session-organised-by-t/16807204b5.
- Raport i Komisionit të Venecies për pavarësinë e pushtetit gjyqësor, pjesa II “Shërbimi i prokurorisë”, 17-18 dhjetor, 2010, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)040-e.
- Në një numër opinionesh, KV-ja ka pasur rastin të bëjë rekomandime për dispozitat kushtetuese dhe ligjore lidhur me prokurorinë dhe gjyqtarët, § 2.4.4: Draft Vademecum on the Judiciary (CDL-JD(2008)001). http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-JD(2008)001-e.
[1] CDL-AD(2015)045 - Public Interim Opinion on the Draft Constitutional Amendments on the Judiciary of Albania, adopted by the Venice Commission at its 105th Plenary Session (Venice, 18-19 December 2015);http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)045-e; CDL-AD(2016)009 Final Opinion on the revised draft constitutional amendments on the Judiciary (15 January 2016) of Albania, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.
SQ