Përmbajtja

• Koment
  • Qëllimi
    1. Qëllimi i kësaj dispozite është të mundësojë në praktikë funksionimin e filtrit paraprak përzgjedhës për kandidatët për anëtarë të KLGJ-së duke caktuar përbërjen konkrete të Komisionit të Pavarur Ad Hoc (paragrafi 1), kryetarin dhe nënkryetarin e komisionit (paragrafi 2) dhe disa elementë fillestarë të mënyrës së funksionimit të komisionit si organ kolegjial (paragrafët 3 dhe 4).

     

    2. Siç u theksua në komentin për nenin 19, Komisioni i Pavarur Ad Hoc nuk parashihet në Kushtetutë. Ai (Komisioni) është një forum/strukturë e prezantuar nga ligji për organet e qeverisjes që do të bëjë verifikimin paraprak të kandidatëve për anëtarë të Këshillit të Lartë Gjyqësor nga avokatia si edhe vlerësimin e cilësive të tyre morale e profesionale. Në këtë kontekst, qëllimi i dispozitës është që të krijojë kushtet që procesi i përzgjedhjes paraprake të kandidatëve për anëtarë të KLGJ-së nga avokatia (përmes verifikimit të kushteve ligjore dhe vlerësimit të kritereve morale e profesionale) të kryhet i pavarur nga konsideratat e natyrës politike (që tipikisht shfaqen në procesin e zgjedhjes së anëtarëve nga Kuvendi) dhe nga interesat korporatiste të grupit profesional (avokatisë në rastin konkret).

     

    3. Po kështu, neni 23 ndan me nenet e tjera të nën-seksionit II qëllimin final të bërjes së mundur të identifikimit dhe përzgjedhjes së kandidatëve me cilësi të lartë profesionale e morale.

     

    4. Parë në dritën e qëllimeve të shpjeguara në paragrafët 2 dhe 3 më sipër merr kuptim përbërja e Komisionit të Pavarur Ad Hoc si një organ kolegjial ku përfaqësuesit e profesionit të avokatisë zënë një vend të rëndësishëm (2 nga 5), por jo aq sa të jenë në gjendje të deformojnë qëllimin final të dispozitës (dhe të gjithë nën-seksionit) që është përzgjedhja e kandidatëve të tillë të cilët, për shkak të cilësive të larta morale e profesionale janë në gjendje të balancojnë dhe t’i japin përparësinë e duhur interesit publik (përkundrejt interesit të grupit të avokatëve) në punën e KLGJ-së.

     

    5. Me fjalë të tjera, përbërja e Komisionit e vendosur nga legjislatori synon të arrijë qëllimin e trefishtë që karakterizon të gjitha dispozitat e kësaj pjese të ligjit, si më poshtë: (i) të bëjë të mundur shmangien e konsideratave politike në përzgjedhjen e kandidatëve; (ii) të bëjë të mundur shmangien e elementit korporatist në përzgjedhjen e kandidatëve dhe (ii) të sigurojë nivelin më të lartë të mundshëm profesional e moral të kandidatëve.
  • Objekti
    6. Objekti i rregullimit të kësaj dispozite është parashikimi i përbërjes të Komisionit të Pavarur Ad Hoc, të anëtarëve zëvendësues, të kryetarit dhe zëvendëskryetarit të tij, si dhe të disa rregullave të domosdoshme mbi mënyrën e funksionimit të tij, si pjesëmarrja e detyrueshme dhe kuorumi i nevojshëm për ta konsideruar mbledhjen të vlefshme. Më konkretisht, Avokatit të Popullit (AP) i njihet roli i kryetarit të Komisionit të Pavarur Ad Hoc, si institucion kushtetues apolitik dhe jashtë pushtetit gjyqësor. Kjo cilësi (fakti që AP nuk është pjesë e pushtetit gjyqësor) i jep atij (AP-së) distancën e nevojshme që mundëson një administrim të mirë të procesit të verifikimit paraprak të kushteve ligjore lidhur me integritetin moral dhe profesional të kandidatëve. Kryetarit të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi i njihet roli i Zëvendëskryetarit të Komisionit.

     

    7. Paragrafët 3 dhe 4 të dispozitës përmbajnë dy rregulla të detyrueshme të funksionimit të Komisionit të Pavarur Ad Hoc: rregulli i parë është ai i pjesëmarrjes së detyrueshme të anëtarëve në mbledhjet e komisionit, ndërsa rregulli i dytë ka të bëjë me kuorumin e detyrueshëm për zhvillimin e mbledhjeve të komisionit.

     

    8. Fjalia e dytë e paragrafit 3 të dispozitës, përmes referimit tek neni 25 i ligjit, jep rregullat që ndiqen për zëvendësimin e anëtarëve që mungojnë dhe mënyrën e zgjedhjes së anëtarëve zëvendësues.
  • Komente për çështje të ndryshme të dispozitës

    Përbërja e Komisionit

     

    9. Përbërja e Komisionit të Pavarur Ad Hoc diktohet nga nevoja për përmbushjen e funksioneve dhe përgjegjësive të tij, të parashikuara në nenin 26, por edhe nga nevoja për arritjen e qëllimeve të dispozitës të shpjeguara në paragrafët 2 - 5. Pra, në thelb, përbërja e tij duhet të jetë e tillë që komisioni të funksionojë si një organ i pavarur që bën verifikimin paraprak të kushteve ligjore, dhe vlerësimin paraprak të kritereve morale dhe profesionale, në mënyrë që renditja e avokatëve që kandidojnë për të qenë anëtarë të Këshillit të Lartë Gjyqësor të sigurojë cilësi sa më të lartë profesionale dhe morale në përbërjen e këtij Këshilli, ose thënë ndryshe, mbizotërimin e parimit meritokratik në këtë proces.

     

    10. Pra përbërja e Komisionit të Pavarur Ad Hoc është e tillë sepse qëllimi i dispozitës është të garantojë besueshmërinë dhe cilësinë e procesit të verifikimit paraprak si parakusht për të bërë të mundur që Kuvendi, në llogari të fundit, të bëjë një përzgjedhje mes kandidatëve më të kualifikuar dhe jo të emëruarve politikë.

     

    11. Bie në sy fakti se anëtarët e Komisionit të Pavarur Ad Hoc mund të grupohen në 2 lloje: (i) lloji i parë përbëhet nga anëtarët ex officio. Në këtë kategori futen Avokati i Popullit dhe Kryetari i Këshillit të Emërimeve në Drejtësi; (ii) lloji i dytë përbëhet nga anëtarët e zgjedhur. Në këtë kategori futen 2 anëtarët avokatë dhe anëtari nga Akademia e Shkencave. Edhe brenda këtyre kategorive mund të bëhen dallime të mëtejshme. Kështu brenda kategorisë së anëtarëve ex officio, Avokati i Popullit është i vetmi që është anëtar i komisionit pa asnjë “kusht”. Nga ana tjetër, Kryetari i Këshillit të Emërimeve në Drejtësi është vërtet anëtar ex officio, por anëtarësia e tij varet nga konsumimi, paraprakisht, i një tjetër procesi përzgjedhës: zgjedhja me short e anëtarëve të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi sipas nenit 221 të ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë. Nga ana tjetër, brenda kategorisë së anëtarëve të zgjedhur, 2 anëtarët avokatë janë më shumë të përzgjedhur nga strukturat vetëqeverisëse të profesionit për shkak të disa karakteristikave objektive të parashikuara nga paragrafi c i nenit që komentohet, sesa të zgjedhur mirëfilli nëpërmjet një procesi konkurrues. Nga ana tjetër anëtari që vjen nga Akademia e Shkencave është mirëfilli i zgjedhur përmes votimit nga kolegët e tij midis disa kandidatëve të mundshëm.

     

    Mbledhjet e Komisionit

     

    12. Paragrafët 3 dhe 4 të nenit 23 parashikojnë detyrimin e anëtarëve për pjesëmarrje në mbledhjet e Komisionit dhe kuorumin e nevojshëm për vlefshmërinë e mbledhjeve. Një shumicë e thjeshtë (pra të paktën 3 nga 5 anëtarë) është e mjaftueshme për të mundësuar zhvillimin e mbledhjes së Komisionit. Rregulla të mëtejshme dhe procedura për zhvillimin e mbledhjeve të Komisionit jepen në nenet 26 dhe 27 të ligjit për organet e qeverisjes.

     

    13. Sipas fjalisë së fundit të paragrafit 3 të nenit, anëtarët e Komisionit që mungojnë zëvendësohen nga anëtarët zëvendësues, të cilët zgjidhen sipas rregullave të parashikuara në nenin 25 të ligjit. Prandaj interpretimi i kësaj dispozite ligjore kërkon interpretimin e njëkohshëm të neneve 25 dhe 30 të ligjit për organet e qeverisjes. Duke qenë se neni 25 rregullon zgjedhjen e anëtarëve që nuk janë ex officio dhe të anëtarëve zëvendësues dhe neni 30 rregullon zëvendësimin e anëtarëve të Komisionit, të dyja këto dispozita duhet të mbahen parasysh në interpretimin e paragrafit 3 të nenit 23.

     

    Disa mendime ne lidhje me zbatimin e paragrafit 3

     

    14. Natyra e ndryshme e anëtarëve të Komisionit të Pavarur Ad Hoc ka krijuar konfuzion në praktikë në lidhje me zëvendësimin e njërit prej anëtarëve ex officio që dha dorëheqjen nga funksioni origjinal për shkak të të cilit gëzonte statusin si anëtar i komisionit ad hoc. Konkretisht në datën 27.01.2017, një gjyqtare e Gjykatës së Lartë (GJL) u zgjodh me short (mes gjithë anëtarëve të Gjykatës së Lartë) për të qenë Kryetare e Këshillit të Emërimeve në Drejtësi (KED). Për këtë shkak (për shkakun që u zgjodh Kryetare e KED) ajo u bë edhe anëtare (zëvendëskryetare) e komisionit ad hoc ex officio.

     

    15. I njëjti short që zgjodhi gjyqtaren si Kryetare të KED-së zgjodhi edhe një gjyqtar tjetër të GJL-së, si anëtar zëvendësues të KED-së. Në bazë të nenit 149/d të Kushtetutës, pas zgjedhjes së saj si përfaqësuese e Gjykatës së Lartë në KED (ose Kryetare e KED), gjyqtarja e GJL-së duhej të merrte edhe funksionin e zëvendëskryetares të Komisionit të Pavarur Ad Hoc. Mirëpo në datën 31.01.2017 gjyqtarja dha dorëheqjen si anëtare e GJL-së. Për pasojë ajo nuk mund të ishte më as Kryetare e KED-së (sepse ky funksion varej nga qenia e saj anëtare e GJL-së) dhe as zëvendëskryetare e Komisionit të Pavarur Ad Hoc (sepse ky funksion varej nga qenia e saj Kryetare e KED-së).

     

    16. Në këto kushte Avokati i Popullit, në cilësinë e tij si Kryetar i Komisionit të Pavarur Ad Hoc, ishte i pasigurt nëse mund të thërriste mbledhjen e Komisionit duke ia drejtuar ftesën përkatëse anëtarit zëvendësues te GJL në KED (pra gjyqtarit të GJL) për shkak të formulimit të nenit 220/3 të ligjit për organet e qeverisjes[1]. Thënë ndryshe, Avokati i Popullit nuk ishte i sigurt nëse mbarimi i mandatit të gjyqtares së Gjykatës së Lartë (për shkak të të cilit përfundoi edhe mandati si Kryetare e KED dhe si Zëvendës Kryetare e Komisionit të Pavarur Ad Hoc) duhej konsideruar si një nga rastet e pamundësisë kur anëtari i KED zëvendësohet nga anëtari zëvendësues apo duhej konsideruar si një fakt juridik që do duhej të çonte në organizimin e një shorti tjetër për të zgjedhur përfaqësuesin e Gjykatës së Lartë në KED (dhe për pasojë edhe në Komisionin Ad Hoc).

     

    17. Vetë gjyqtari i GJL, njëkohësisht anëtar zëvendësues, ishte i mendimit se ai nuk mund të zëvendësonte gjyqtaren e dorëhequr, sepse dorëheqja e saj nuk mund të konsiderohej pamundësi në kuptimin e nenit 220/3 por një fakt juridik që do duhej të çonte në organizimin e një shorti të ri.

     

    18. Sidoqoftë në përfundim të një cikli konsultimesh me ekspertë të pavarur të përfshirë në reformën në drejtësi si dhe me misionet e asistencës ndërkombëtare në fushën e drejtësisë (Euralius dhe Opdat) interpretimi përfundimtar që iu dha këtij problemi ishte ky: Përfundimi i mandatit origjinal të anëtarit të Gjykatës së Lartë që është zgjedhur Kryetar i KED duhet të konsiderohet si një nga rastet e pamundësisë në kuptimin e nenit 220/3 të ligjit për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë dhe për pasojë anëtari zëvendësues duhet të ushtrojë funksionet e anëtarit të larguar.

     

    19. Me pranimin e këtij interpretimi anëtari zëvendësues mori detyrën si Kryetar i KED dhe për pasojë edhe atë të zëvendëskryetarit të Komisionit të Pavarur Ad Hoc. Ky hap mundësoi mbledhjen e Komisionit dhe ushtrimin e detyrave të tij në përzgjedhjen e kandidatëve për anëtarë të KLGJ nga avokatia. Si rezultat, në datën 15.05.2017, Avokati i Popullit, në cilësinë e tij si Kryetari i Komisionit të Pavarur Ad Hoc i dorëzoi Sekretarit të Përgjithshëm të Kuvendit listën me 10 kandidatë avokatë të renditur sipas meritës[2].

     

    [1] Neni 22/3 disponon se: “Në rast të pamundësisë ose konfliktit të interesit, anëtarët [e KED] zëvendësohen nga anëtarët zëvendësues”.

    [2] Për më tepër shih: www.avokatipopullit.gov.al/sites/default/files/KLGJ/Raport%20vler%C3%ABsimi%2%20KLGJ.pdf

  • Konteksti historik
    20. Konteksti historik në të cilin është miratuar dispozita (në fakt të gjitha dispozitat e Seksionit II të ligjit për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë) është ai i reformës së thellë kushtetuese e ligjore të sistemit të drejtësisë të vitit 2016. Dispozita që komentohet, si të gjitha dispozitat e tjera të Seksionit II, është një shfaqje e zbërthimit që ligji i bën nenit 147 të Kushtetutës[1]. Më konkretisht rregullimi i nenit 23 autorizohet nga urdhërimi kushtetues që “Kritere të tjera dhe procedura për përzgjedhjen e kandidatëve (kandidatëve për anëtarë të KLGJ nga avokatia në rastin në fjalë) rregullohen me ligj”. Në këtë kontekst, legjislatori ka urdhëruar, midis të tjerash, krijimin e një trupe të pavarur, e cila qëndron në equi distancë nga organi politik (Kuvendi) dhe nga organi vetëqeverisës i trupës së avokatisë (Dhoma e Avokatisë së Shqipërisë), të cilës i është besuar detyra e verifikimit paraprak të kushteve ligjore dhe vlerësimit paraprak të cilësive morale e profesionale të kandidatëve nga avokatia. Shpjegimi për këtë zgjidhje të legjislatorit jepet në seksionin A të këtij komenti (Qëllimi).

     

    21. Në një përpjekje të mëtejshme për të kontekstualizuar dispozitën juridike që komentohet (neni 23), vlen të përmendet se reforma në drejtësi (në kuadrin e të cilës u miratua ligji për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë) u parapri nga dy dokumente të rëndësishme strategjike: (i) Dokumenti Analitik i Sistemit të Drejtësisë[2]; dhe (ii) Strategjia e Reformës në Drejtësi[3]. PËR MË SHUMË INFORMACION NË LIDHJE ME PËRMBAJTJEN E KËTYRE 2 DOKUMENTEVE TË RËNDËSISHME SHIH KOMENTET MBI NENIN 19, PARAGRAFËT 23, 24, 25 DHE 26.

     

    [1] Vetë neni 147 u miratua në kuadër të reformës kushtetuese të miratuar nga Kuvendi në korrik 2016, në bazë të një marrëveshjeje mes të gjitha forcave politike kryesore në vend dhe pas një procesi të gjatë konsultimesh me bashkësinë ndërkombëtare dhe institucionet e specializuara në fushën e shtetit të së drejtës, veçanërisht Komisionin e Venecias (organ i Këshillit të Europës)

    [2] Vendimi nr. 14, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

    [3] Vendimi nr. 15, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

  • Legjislacioni ndërkombëtar
    22. Sa i takon të drejtës ndërkombëtare (të detyrueshme) relevante për procesin e përzgjedhjes paraprake të kandidatëve laikë për anëtarë të organeve të vetëqeverisjes së pushtetit gjyqësor. SHIH KOMENTET MBI NENIN 19, PARAGRAFËT 26, 27 DHE 28.
• Standarde ndërkombëtare/ Referenca ndërkombëtare/ Shembuj nga praktikat më të mira
  23. Pavarësisht mungesës së një kuadri të mirëfilltë të së drejtës ndërkombëtare në lidhje me konceptin e përzgjedhjes paraprake të kandidatëve për anëtarë të organeve qeverisëse të sistemit të drejtësisë, ekzistojnë standarde dhe rekomandime ndërkombëtare të tipit “soft law” që janë relevante, tërthorazi ose drejtpërsëdrejti, për këtë diskutim.

   

  24. Me interes të veçantë janë dokumentet e Komisionit të Venecias dhe sidomos ato rekomandime që janë bërë konkretisht në lidhje me proceset e hartimit të dispozitave kushtetuese shqiptare që qëndrojnë në themel të këtij procesi përzgjedhës.

   

  25. Kështu, në opinionin e tij final mbi projekt-dispozitat kushtetuese, Komisioni i Venecias u shpreh si më poshtë, në paragrafin 16 të dokumentit: 

  “Së dyti, sa i takon anëtarëve jo-gjyqtarë [të KLGJ/KLP]... Distancimi i tyre nga politika mund të sigurohet nëpërmjet një procesi emërimi transparent dhe të hapur, me propozimin e organeve emëruese autonome (universitetet, OJF-të, dhomat e avokatisë etj)… Një proces i tillë emërimesh duhet të bëjë të mundur që Parlamenti të detyrohet të përzgjedhë mes kandidatëve më të kualifikuar, dhe jo të emëruarve politikë.”[1]

   

  26. Dokumente ndërkombëtare me relevancë të drejtpërdrejtë janë edhe Opinioni 403/2006 i Komisionit të Venecias mbi Emërimet në Gjyqësor (shih seksionin “Përbërja e Këshillave Gjyqësore”, paragrafët 27 – 34) dhe Opinioni 10(2007) i Këshillit Konsultativ të Gjyqtarëve Europianë (shih seksionin III.B “Kualifikimi i Anëtarëve” – paragrafët 21 dhe 22, seksionin III.A.A – paragrafi 19, dhe seksionin III.C.2 “Zgjedhja e Anëtarëve Jo Gjyqtarë”, paragrafi 32).

   

  27. Është e qartë nga sa më sipër se garantimi i një trupe kandidatësh “të distancuar nga politika” dhe përfaqësues të sektorëve të ndryshëm duhet të jetë një objektiv qendror i proceseve përzgjedhëse të parashikuara nga ligji.

   

  28. Si standarde me relevancë të tërthortë mund të përmenden rekomandimet për krijimin e një organi të pavarur me kompetenca të gjera në fushën e statusit të magjistratëve. Kështu Rekomandimi i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Europës Nr. R (94) 12, për pavarësinë, efiçencën dhe rolin e gjyqtarëve, Parimi VI (3), thotë se “Shtetet duhet të konsiderojnë ngritjen me ligj të një organi të posaçëm përgjegjës për vendosjen e masave dhe sanksioneve disiplinore [ndaj gjyqtarëve]...”. Më tej, Karta Europiane për Statusin e Gjyqtarëve, e miratuar nga Këshilli Konsultativ i Gjyqtarëve Europianë (KKGjE) thekson se ky rol (roli i përmendur më lart) duhet t’i besohet një “autoriteti te pavarur”[2] dhe se “ndërhyrja e një autoritetit të pavarur, me procedura që garantojnë plotësisht të drejtën e mbrojtjes është me rëndësi të veçantë në çështjet e disiplinës [të gjyqtarëve]”. Po kështu Magna Carta e Gjyqtarëve e miratuar nga KKGjE[3] në nëntor 2010 parashikon që ”Procedimi disiplinor duhet të zhvillohet para një organi të pavarur dhe duhet të parashikojë mundësinë e ankimit para një gjykate. ... Këto standarde mund të konsiderohen me relevancë të tërthortë sepse mënyra e zgjedhjes së këtyre organeve të pavarura (me të cilën merret neni 23) është e një rëndësie esenciale për pavarësinë e tyre.

   

  [1] Komisioni Europian për Demokraci Nëpërmjet Ligjit, “Opinion Përfundimtar mbi Projekt-Amendamentet Kushtetuese të Rishikuara mbi Gjyqësorin (datë 15 janar 2016) të Shqipërisë,” Nr. 824/2015, datë 14 mars 2016 (CDL-AD(2016)009): www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.

  [2] Shih wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true Parimi 5.1

  [3] Shih wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1707925&direct=true Pika 6

• Materiale legjislative
  29. Materialet legjislative kryesore relevante për nenin 23 janë raporti që shoqëron projektligjin për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë[1] dhe procesverbalet e mbledhjeve të Komisionit të Posaçëm Parlamentar, të datave 14, 19 dhe 20 shtator 2016, në të cilat u shqyrtua projektligji në fjalë.[2] PËR MË SHUMË INFORMACION NË LIDHJE ME MATERIALET LEGJISLATIVE SHIH KOMENTET MBI NENIN 19, PARAGRAFËT 33 – 36.

   

  [1] Shih www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/290616relacion-qeverisja-e-gjyqesorit.pdf

  [2] Shih reformanedrejtesi.al/procesverbale.

• Dispozita të lidhura
  30. Neni 147 i Kushtetutës;

  Neni 19 i ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë;

  Neni 25 i ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë (për shkak të referencës tek ky nen);

  Neni 30 i ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë;

  Neni 220, paragrafi 3 i ligjit për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë (duke qenë se komentet mbi paragrafin 15 të këtij neni i referohen kësaj dispozite).

• Akte nënligjore
  Asnjë koment
• Vendime
  31. Gjykata Kushtetuese: Vendim nr. 41, datë 16.5.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligjit për organet e qeverisjes. Objekt i ankimit ishte tërësia e neneve dhe seksioneve të Ligjit që rregullojnë procedurën e përzgjedhjes paraprake të anëtarëve jo magjistratë të KLGJ jashtë Kuvendit. Ankimi nuk u pranua nga Gjykata Kushtetuese.
• Bibliografia
  32. Gjykata Kushtetuese: Vendim nr. 41, datë 16.5.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligjit për organet e qeverisjes.
• Arkiva
  33. Ligji Nr. 8811, datë 17.5.2001 (ndryshuar me ligjin nr. 9448, datë 5.12.2005) “Për Organizimin dhe Funksionimin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë”.