Përmbajtja

• Koment
  • Qëllimi
    1. Qëllimi jo vetëm i nenit 89, por i të gjithë Kreut III të Pjesës II të Ligjit për Qeverisjen është plotësimi i parashikimeve kushtetuese të neneve 147 pika 1 dhe 147/a pika 1 të Kushtetutës. Konkretisht, në nenin 147 pika 1 parashikohet misioni i KLGJ-së, i cili fokusohet, midis të tjerave, tek mbarëvajtja e pushtetit gjyqësor. Ndërsa neni 147/a pika 1 parashikon në mënyrë shteruese funksionet e KLGJ-së, të cilat do të mund të realizohen vetëm pasi ligjvënësi të ketë rregulluar në mënyrë të detajuar secilin prej tyre në ligjin organik të KLGJ-së. Në këtë kuadër, qëllimi i rregullimit të Kreut III në tërësi, duke përfshirë edhe nenin 89, është rregullimi ligjor i funksioneve kushtetuese të KLGJ-së nëpërmjet përcaktimit të detyrave specifike që ai do të ushtrojë, me qëllimin realizimin e misionit të tij si administrues i pushtetit gjyqësor.

     

    2. Për sa i takon specifikisht nenit 89 të ligjit, qëllimi i tij është të përcaktojë kompetencat kryesore të Këshillit në drejtim të administrimit të gjykatave, për të bërë të mundur funksionimin sa më efikas të tyre. Kjo normë synon të realizojë edhe detyrimin kushtetues të parashikuar në nenin 147/a pika shkronja “d” të Kushtetutës.
  • Objekti
    3. Kreu III i Pjesës II të ligjit përbëhet nga 16 nene që parashikojnë secilën prej detyrave që ka Këshilli në funksion të miradministrimit të gjykatave, duke zbërthyer kështu secilën prej funksioneve të parashikuara në nenin 147/a të Kushtetutës.

     

    4. Neni 89 ka vetëm një pikë që i dedikohet administrimit të gjykatave duke mbajtur në fokus tri drejtime kryesore: a) hartimin dhe ndjekjen e zbatimit të politikave për administrimin gjyqësor; b) monitorimin dhe menaxhimin e ngarkesës së gjyqtarëve dhe të gjykatave; c) miratimin e rregullave të brendshme standarde të gjykatës. Neni 89 lidhet me një funksion mjaft të rëndësishëm të KLGJ-së, i cili, pavarësisht se përmblidhet në një nen më vete, është pazgjidhshmërisht i lidhur me disa nene të tjera të ligjit, konkretisht me nenet 81-96.

     

    5. Nga pikëpamja e përmbajtjes, dispozita përcakton thelbin e kompetencave që ka Këshilli në administrimin e mirë dhe efikas të gjykatave, me qëllim garantimin e detyrimit kushtetues për të dhënë drejtësi sa më cilësore dhe brenda një afati të arsyeshëm.
  • Komente për çështje të ndryshme të dispozitës
    6. Neni 89 është një nga dispozitat që bën të mundur që strukturat përgjegjëse për qeverisjen e gjyqësorit të marrin tërësisht në dorë zhvillimin e politikave dhe strategjive, administrimin e mbikëqyrjen me efiçencë të instrumenteve dhe çështjeve të ndryshme që lidhen me mirëfunksionimin e sistemit gjyqësor. Kjo synohet të realizohet në tri drejtime kryesore:

     

    Hartimi dhe ndjekja e politikave për administrimin gjyqësor 

    7. Kreu III i Pjesës II të Ligjit për Qeverisjen parashikon që Këshilli kujdeset për organizimin dhe funksionimin e shërbimeve që lidhen me administrimin gjyqësor, gjë e cila përfshin një gamë të gjerë çështjesh. Këto përmbledhin që nga emërimi, shkarkimi, trajnimi e promovimi i punonjësve administrativë të gjykatës (neni 90, neni 94) e deri tek çështjet që lidhen me buxhetin dhe administrimin e tij (neni 95, neni 96). Nisur nga ky fakt është logjike të mendohet se neni 89, në fakt, shërben pjesërisht si një nen ombrellë për disa nene të tjera të këtij ligji por edhe të ligjeve të tjera, sepse rregullimet e këtyre të fundit janë në funksion të tij (shih komentin e nenit 90 të këtij ligji).

     

    8. Konkretisht, një nga kompetencat, pra hartimi dhe ndjekja e politikave për administrimin gjyqësor nuk mund të shihet e shkëputur nga neni 81 i këtij ligji, i cili parashikon kompetencën e Këshillit për të hartuar, miratuar dhe zbatuar planifikimin strategjik për sistemin gjyqësor, duke përfshirë edhe administrimin e brendshëm të tij, si p.sh çështje që lidhen me nëpunësit civilë gjyqësor të gjykatave, rregullimin e çështjeve të brendshme, duke përfshirë marrëdhëniet nëpunës-gjyqtarë-kancelar, si dhe rregullat që lidhen me kohëzgjatjen dhe ngarkesën e çështjeve nga gjyqtarët.

     

    9. Ky rregullim sjell një risi në administrimin e gjyqësorit, pasi tashmë nuk është Ministria e Drejtësisë,[1] si pjesë e ekzekutivit, që ka për detyrë të administrojë gjyqësorin, por vetë KLGJ-ja, gjë e cila përputhet tërësisht me administrimin e pavarur të degës së tretë të pushtetit. Në këtë kontekst, shkronja “a” e nenit 89 e lidh hartimin dhe zbatimin e politikave të administrimit gjyqësor kryesisht me gjetjen dhe aplikimin e metodave sa më efikase për të siguruar një gjyqësor efiçent, efikas dhe të përgjegjshëm. Politikat që harton Këshilli në këtë rast kanë të bëjnë me përcaktimin e rregullave që do të sigurojnë ofrimin sa më cilësor të shërbimit ndaj publikut (neni 91). Këshilli, gjithashtu, është përgjegjës të ndjekë në vazhdimësi zbatimin e politikave të veta, duke marrë masat përkatëse në rast të mosrespektimit të tyre.

     

    Monitorimi dhe menaxhimi i ngarkesës së gjyqtarëve 

    10. Një nga problemet më shqetësuese që kanë gjykatat shqiptare, tashmë prej vitesh, është ngarkesa tej normales e çështjeve gjyqësore që duhet të zgjidhin brenda një afati sa më të arsyeshëm. Për shkaqe të ndryshme që kanë ardhur si pasojë të kuadrit ligjor jo efikas, ashtu edhe nga shkaqe të natyrës logjistike apo financiare, problemi ka ardhur duke u rënduar. Mbingarkesa e gjykatave dhe moszgjidhja e çështjeve gjyqësore brenda një afati të arsyeshëm ka qenë edhe një nga gjetjet kryesore, jo vetëm të analizës së reformës në drejtësi, por edhe të mjaft analizave të përgatitura në vite nga aktorë të ndryshëm, vendas dhe ndërkombëtarë.[2]

     

    11. Pikërisht për të shmangur këtë problem, neni 89 shkronja “b” parashikon të drejtën e Këshillit për të monitoruar dhe menaxhuar ngarkesën e gjyqtarëve, kohëzgjatjen e çështjeve dhe aspekte të tjera të administrimit gjyqësor, bazuar në të dhënat e mbledhura përmes sistemit të menaxhimit të çështjeve. Qëllim i kësaj pike është përmirësimi i produktivitetit të gjykatave ose ulja e ngarkesës së gjyqtarëve dhe të nëpunësve civilë gjyqësorë, aty ku është e mundur. Konstatimi i ngarkesës tej normës së lejuar apo kohëzgjatja për marrjen e një vendimi jashtë çdo afati të arsyeshëm duhet të vërë në lëvizje Këshillin për të marrë masa konkrete për eliminimin e tyre. Megjithatë, duhet thënë se kjo dispozitë synon si fillim parandalimin e këtyre dukurive, duke i dhënë Këshillit mekanizmat e duhur për këtë. Konkretisht, ai ka mundësi të realizojë monitorimin e vazhdueshëm të këtyre elementëve, pasi tashmë pranë Këshillit funksionon komisioni i posaçëm për planifikimin strategjik, administrimin dhe buxhetin (neni 62, pika 3 shkronja “a”), i asistuar nga njësi mbështetëse pranë tij, që do të bëjnë të mundur adresimin në kohë të çdo pengese dhe vështirësie në ofrimin cilësor dhe në kohë të shërbimit nga gjykatat. Kjo ka qenë një nga arsyet që ligjvënësi ka parashikuar KLGJ-në me kohë të plotë, me qëllim që t’i dedikohet tërësisht menaxhimit dhe mbarëvajtjes së punës në gjyqësor.

     

    Miratimi i rregullave të brendshme të gjykatave 

    12. Aspekti i fundit i çështjeve që lidhen me administrimin e gjykatave është miratimi i rregullave të brendshme standarde të gjykatave. Edhe kjo kompetencë me rregullimin e mëparshëm ka qenë ushtruar nga Ministria e Drejtësisë, e cila ishte autoriteti përgjegjës për nxjerrjen e akteve me qëllim administrimin e pushtetit gjyqësor. Kjo kompetencë detajohet më tej në nenin 94, ku jepen drejtimet në të cilat duhet të veprojë Këshilli, me qëllim mirëfunksionimin e brendshëm të gjykatave. Konkretisht, Këshilli duhet të ketë parasysh që të rregullojë në mënyrë standarde veprimtarinë e brendshme të gjykatave në drejtim të (i) strukturës së gjykatave, (ii) efiçencës së drejtësisë dhe (iii) cilësisë së drejtësisë (shih komentin e nenit 94).

     

    [1] Ky rregullim ishte edhe ne ligjin nr.109/2013 “Për administratën gjyqësore”.

    [2] Shih për më tepër raportin e OSBE-së “Drejt drejtësisë” http://www.osce.org/sq/albania/100389?download=true (2013) fq. 33.

  • Konteksti historik
    13. Konteksti historik në të cilin është miratuar dispozita – por në fakt në tërësi ligji - është ai i reformës së thellë kushtetuese e ligjore të sistemit të drejtësisë të vitit 2016. Dispozita që komentohet është zbërthim i drejtpërdrejtë i nenit 147 dhe 147/a të Kushtetutës. Vlen të përmendet se reforma në drejtësi (në kuadrin e të cilës u miratua ligji për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë) u parapari nga dy dokumente të rëndësishëm strategjikë: (i) Dokumenti Analitik i Sistemit të Drejtësisë^[1]; dhe (ii) Strategjia e Reformës në Drejtësi^[2]. Këta dokumente të rëndësishëm që u miratuan nga Komisioni i Posaçëm Ad Hoc për Reformën në Drejtësi përcaktuan problemet e sistemit dhe drejtimet që do të ndiqte reforma për t’i adresuar ato. Në fushën e qeverisjes së sistemit gjyqësor, dhe më konkretisht në lidhje me mënyrën e funksionimit të Këshillit të Lartë të Drejtësisë/KLD (organi pararendës i KLGJ), si organi kryesor i vetëqeverisjes së gjyqësorit, Dokumenti Analitik identifikoi problemet e mëposhtme: mospasja e rregullave më të qarta për paraqitjen e raporteve periodike dhe publike, të cilat në mënyrë transparente tregojnë parimet mbi të cilat Këshilli i Lartë të Drejtësisë kryen funksionet dhe veprimtarinë e tij; pavarësisht ndryshimeve që i janë bërë ligjit për KLD-në, vërehet se KLD-ja ka një rol të kufizuar në fusha të rëndësishme të mirëqeverisjes së pushtetit gjyqësor; Anëtarët e KLD-së janë thjesht anëtarë me votë por nuk marrin pjesë në hartimin e akteve të tij; procesi i hartimit të vendimeve të KLD-së nuk përfshin të gjithë anëtarët e tij. Për më tepër, duket të jetë praktikë që vendimet të merren edhe jashtë seancave plenare ose me anë të vendimeve qarkore, në të cilat nuk janë të përfshirë të gjithë anëtarët. Mungojnë komisionet, si struktura të brendshme, për shqyrtimin dhe vendimmarrjen për çështje të caktuara; Ligji për KLD-në ka mangësi në organizimin e punës, konkretisht në mungesën e komisioneve/komiteteve që kanë lidhje me funksionet kryesore të KLD-së, përkatësisht lidhur me disiplinën, emërimet, vlerësimin dhe çështje të tjera që janë në kompetencë ekskluzive të Këshillit. Në praktikë, KLD-ja e siguron funksionimin e saj duke krijuar grupe pune, të cilat nuk kanë kompetenca vendimmarrëse. KLD-ja nuk ka kompetenca për të rregulluar çështje që lidhen me administrimin e gjykatave, këtë e ka Ministri i Drejtësisë.

     

    14. Më tej, Ligji nr. 8678, datë 14.05.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e Ministrisë së Drejtësisë”, i ndryshuar, parashikonte se përgjegjësitë e ministrit të Drejtësisë, në cilësinë e titullarit më të lartë të institucionit që ai drejton, shtrihen në këto drejtime kryesore: i) ndjek dhe përgjigjet për realizimin e politikës së përgjithshme shtetërore në fushën e drejtësisë; ii) harton projektet e akteve ligjore e nënligjore në fushën e drejtësisë; iii) kujdeset për organizimin dhe funksionimin e shërbimeve që lidhen me sistemin gjyqësor dhe atë të drejtësisë në përgjithësi; iv) kujdeset dhe kontrollon veprimtarinë e administratës gjyqësore; v) kryen inspektime dhe bën procedimin disiplinor të gjyqtarëve të gjykatave të shkallës së parë dhe të apelit, sipas ligjit; vi) kontrollon, sipas ligjit, organin e prokurorisë dhe raporton tek Presidenti i Republikës dhe në Kuvend; vii) mbështet dhe merr pjesë, sipas ligjit, në realizimin e funksioneve të Këshillit të Lartë të Drejtësisë; viii) kujdeset dhe mbështet veprimtaritë për përgatitjen profesionale, aftësimin dhe specializimin e gjyqtarëve, prokurorëve, avokatëve, noterëve dhe juristëve të administratës publike; ix) kujdeset dhe mbështet veprimtaritë shkencore në fushën e drejtësisë dhe përhapjen e edukatës juridike. Të gjitha këto aspekte u gjetën si jo në përputhje me një administrim të pavarur të pushtetit gjyqësor dhe për këtë arsye, këto funksione tashmë i kanë kaluar KLGJ-së.

     

    15. Po kështu u vu re se kishte pasaktësi konceptuale dhe ligjore për rolin e ministrit të Drejtësisë në sferën e mirëqeverisjes së gjyqësorit, veçanërisht lidhur me sistemin e menaxhimit të çështjeve, marrëdhëniet me publikun dhe median, sistemin e menaxhimit të cilësisë dhe me sistemin e sigurisë së gjykatës. Këto kompetenca, duke përzgjedhur modele të ndryshme, nuk janë të mirëpërcaktuar si të një organi (Ministrisë së Drejtësisë apo KLD-së), çka ka ndikuar në fragmentimin e mëtejshëm të kompetencave në sferën e mirëqeverisjes së gjyqësorit.

     

    16. Një tjetër kompetencë e rëndësishme e MD-së në raport me gjyqësorin ishte udhëheqja dhe kontrolli mbi veprimtarinë e administratës gjyqësore. Kompetencat e MD në raport me gjyqësorin janë vlerësuar si problematike për shkak të premisave për influence të papërshtatshme në gjyqësor.^[3]

     

    [1] Vendimi nr. 14, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

    [2] Vendimi nr. 15, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

    [3] Komisioni Europian për Demokraci Nëpërmjet Ligjit, “Opinion Përfundimtar mbi Projekt-Amendamentet Kushtetuese të Rishikuara mbi Gjyqësorin (datë 15 janar 2016) të Shqipërisë,” Nr. 824/2015, datë 14 mars 2016 (CDL-AD(2016)009): http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.

  • Legjislacioni ndërkombëtar
    17. E drejta ndërkombëtare e detyrueshme për Republikën e Shqipërisë nuk përmban dispozita që të jenë drejtpërsëdrejti relevante për llojet e akteve administrative që nxjerr organi që merret me administrimin e pushtetit gjyqësor, por mbetet e rëndësishme që ato të jenë ekskluzivitet i tij dhe të respektojnë parimet e përgjithshme kushtetuese dhe ato të së drejtës administrative me qëllim që të mos bien ndesh me kuadrin ligjor dhe kushtetues.
• Standarde ndërkombëtare/ Referenca ndërkombëtare/ Shembuj nga praktikat më të mira
  18. Si standarde mund të përmenden rekomandimet për krijimin e një organi të pavarur me kompetenca të gjera në fushën e administrimit të gjyqësorit. Shtetet mbajnë përgjegjësi për vonesat që u atribuohen autoriteteve administrative dhe gjyqësore – një detyrë që kryhet pavarësisht kostove apo burimeve.[1] Shtetet duhet të garantojnë shërbime gjyqësore efikase për të siguruar administrimin e duhur të drejtësisë. Në rastin Muti kundër Italisë, GJEDNJ-ja deklaroi se Shtetet kanë për detyrë “t’i organizojnë sistemet e tyre ligjore në mënyrë të tillë që t’u lejojnë gjykatave të respektojnë kushtet e nenit 6, paragrafi 1, përfshi edhe gjykimin brenda një afati kohor të arsyeshëm”.[2] Në rastin Gjonboçari e të tjerë kundër Shqipërisë, GJEDNJ-ja fajësoi Shtetin për mosdhënien e një vendimi të formës së prerë dhe për kohëzgjatjen e procedurës gjyqësore, duke deklaruar se duhet të kishte qenë detyrë e gjykatave shqiptare të identifikonin procedurat gjyqësore të lidhura me këtë çështje, dhe aty ku ta gjykonin të nevojshme, t’i bashkonin, t’i pezullonin ose të refuzonin hapjen e mëtejshme të procedurave të reja gjyqësore për të njëjtën çështje. Sipas kësaj Gjykate, një menaxhim më i mirë i procedurave gjyqësore të lidhura me këtë çështje, të zhvilluara paralelisht, do të kishte kontribuar pozitivisht për një sqarim të shpejtë të titullit të palës ankuese. Gjykata vëzhgoi se sistemi ligjor shqiptar nuk kishte siguruar një zgjidhje të veçantë, që mund të përdorej nga palët ankuese për të korrigjuar kohën e tejzgjatur të procedurave gjyqësore.[3] Në këtë mënyrë, ngarkesa e madhe me çështje gjyqësore dhe numri i kufizuar i gjyqtarëve mund t’i justifikojë vonesat vetëm nëse këto rrethana janë të veçanta, të përkohshme, dhe nuk janë institucionale. Në raste të tilla duhen marrë menjëherë disa masa si, caktimi i gjyqtarëve shtesë apo më tepër staf administrativ për të zgjidhur problemin.[4] Vonesat si rezultat i një grumbullimi afatgjatë të çështjeve të prapambetura në gjykata, kombinuar me mosmarrjen e masave nga Shteti për të korrigjuar situata të tilla, janë konsideruar shkelje të KEDNJ-së.[5] Në një sërë rastesh, GJEDNJ-ja ka fajësuar Shtetet për vonesat në gjykatat civile dhe administrative, ndërmjet të tjerave, gjatë kryerjes së detyrave rutinë të regjistrimit, zhvillimit të seancave gjyqësore apo paraqitjes së provave nga Shteti.

   

  19. Me interes të veçantë janë dokumentet e Komisionit të Venecias dhe sidomos ato rekomandime që janë bërë konkretisht në lidhje me proceset e hartimit të dispozitave kushtetuese për të pasur një organ të pavarur për të vendosur mbi të gjitha çështjet që lidhen me administrimin e pushtetit gjyqësor. Si element i pavarësisë njihet edhe nxjerrja e akteve administrative me efekt detyrues. Kështu, në opinionin e tij final mbi projekt-dispozitat kushtetuese, në paragrafin 20 të dokumentit, Komisioni i Venecias u shpreh si më poshtë: 

  Komisioni i Venecias vlerëson se funksionimi i duhur i KLGJ-së dhe KLP-së mund të kërkojë krijimin e nënkomisioneve (shih Opinionin e Ndërmjetëm, pg.56); kjo mundësi duhet të paktën të përmendet në nivel kushtetues, ndërsa përbërja e këtyre nënkomisioneve mund të parashikohet në ligj.”^[6]

   

  20. Ndërsa në opinionin e ndërmjetëm Komisioni i Venecias mbështeti idenë e për t’i dhënë KLGJ-së të gjitha funksionet thelbësore për menaxhimin e çështjeve që lidhen me gjyqësori, duke krijuar edhe nënstrukturat e tjera të nevojshme për kryerjen e këtyre funksioneve.^[7]

   

  [1] D.J. Harris M. O’Boyle & Warbick, Law of the European Convention on Human Rights, Oxford University Press, 2. Edition (2009), fq. 280-282.

  [2] Shih vendimet për çështjet Muti kundër Italisë, 23 mars 1994, paragrafi 15; Süßmann kundër Gjermanisë, 16 shtator 1996, paragrafi 55-56; Boddaert kundër Belgjikës, 12 tetor 1992, paragrafi 39 (ku thuhet se gjykatat vendase kanë për detyrë t’i trajtojnë në mënyrën e duhur çështjet që paraqiten para tyre); Nogolica kundër Kroacisë, 7 dhjetor 2006, paragrafi 27.

  [3] Gjonbocari e të tjerë kundër Shqipërisë, 23 tetor 2007, paragrafi 66, 67 dhe 77.

  [4] Bucholz kundër Gjermanisë, 6 maj 1981, paragrafi 51; Horvat kundër Kroacisë, 26 korrik 2001, paragrafi 59

  [5] Zimmerman dhe Steiner kundër Zvicrës, 13 korrik 1983, paragrafi 27-32; Guincho kundër Portugalisë, 10 korrik 1984, paragrafi 40-41.

  [6] Komisioni Europian për Demokraci Nëpërmjet Ligjit, “Opinion Përfundimtar mbi Projekt-Amendamentet Kushtetuese të Rishikuara mbi Gjyqësorin (datë 15 janar 2016) të Shqipërisë,” Nr. 824/2015, datë 14 mars 2016 (CDL-AD(2016)009): http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.

  [7] Shih Interim Opinion on the Draft Constitutional Amendments on the Judiciary in Albania, pg.56 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)045-e.

• Materiale legjislative
  21. Materialet legjislative kryesore janë: (i) raporti që shoqëron projekt ligjin për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë^[1]; dhe (ii) procesverbalet e mbledhjeve të Komisionit të Posaçëm Parlamentar, të datave 14, 19 dhe 20 shtator 2016, në të cilat u shqyrtua projektligji në fjalë.^[2]

   

  [1] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/290616relacion-qeverisja-e-gjyqesorit.pdf

  [2] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/procesverbale.

• Dispozita të lidhura
  • Nenet 147 dhe 147/a të Kushtetutës;
  • Nenet 62, 79, 81, 90, 91, 94, të ligjit nr.115/2016.
• Akte nënligjore
  22. Vendim i Këshillit të Lartë Gjyqësor “Për rregullat e brendshme standarde të gjykatës”, që duhet miratuar bazuar në shkronjën c) të nenit 89.
• Vendime
  Asnjë koment
• Bibliografia
  23. Materiale relevante në lidhje me nevojën për ristrukturimin e organeve qeverisëse si dhe zgjidhjet e propozuara janë Dokumenti Analitik dhe Dokumenti Strategjik i Reformës në Sistemin e Drejtësisë, të miratuara nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar.^[1]

   

  [1] Shih http://reformanedrejtesi.al/dokumenti-analitik dhe http://reformanedrejtesi.al/dokumenti-strategjik-dhe-plani-i-veprimit.

• Arkiva
  24. Ligji Nr. 109/2013 Për administratën gjyqësore.