Përmbajtja

• Koment
  • Qëllimi
    1. Qëllimi jo vetëm i nenit 97, por i të gjithë Kreut IV të Ligjit për Qeverisjen, është plotësimi i parashikimeve kushtetuese të mishëruara në nenet 147 pika 1 dhe 147/a pika 1 të Kushtetutës. Konkretisht, në nenin 147 pika 1 parashikohet misioni i KLGJ-së, i cili fokusohet tek sigurimi i pavarësisë, përgjegjshmërisë dhe mbarëvajtjes së pushtetit gjyqësor. Ndërsa në nenin 147/a pika 1 parashikohen në mënyrë më të detajuar funksionet e KLGJ-së. Ky rol i rëndësishëm kushtetues, i cili përbën thelbin e funksionit të KLGJ-së, nuk do të mund të realizohej nëse ligjvënësi nuk do të kishte autorizuar, nëpërmjet dispozitave përkatëse, juridiksionin konkret të KLGJ-së për të nxjerrë aktet juridike. Në këtë kuadër, qëllimi i rregullimit të Kreut IV në tërësi, duke përfshirë edhe nenin 97, është rregullimi ligjor i kompetencës kushtetuese të KLGJ-së, nëpërmjet përcaktimit të akteve juridike të nevojshme për të administruar pushtetin gjyqësor.

     

    2. Për sa i takon specifikisht nenit 97 të ligjit, qëllimi i tij është të përcaktojë natyrën juridike të akteve që nxjerr KLGJ-ja në ushtrim të kompetencave të veta, fushën e veprimit, duke nënkuptuar edhe efektet juridike të tyre. Duke qenë se sipas rregullimit të ri kushtetues dhe ligjor të KLGJ-së natyra e kompetencave që ai ka, si dhe hapësira e shtrirjes së tyre, është shumë më e gjerë se më parë (shih Kreun III të ligjit), e tillë rezulton të jetë edhe natyra juridike e akteve që nxjerr ky Këshill.
  • Objekti
    3. Kreu IV i ligjit përbëhet nga 4 nene që parashikojnë në mënyrë specifike: llojet e akteve (neni 97), procedurën e shpalljes dhe të njoftimit të tyre (neni 98), procedurën e rishikimit administrativ të akteve brenda KLGJ-së (neni 99) dhe rishikimin gjyqësor ndaj tyre (neni 100). Pra, neni 97, me të cilin fillon kreu, na prezanton fillimisht me llojet e akteve juridike që nxjerr KLGJ-ja në përmbushje të funksioneve të veta.

     

    4. Neni ka 3 pika, ku në pikën e parë jepen të renditura në mënyrë shteruese 5 llojet e akteve, duke specifikuar fushën e veprimit, si dhe duke nënkuptuar efektet juridike të tyre. Këto trajtohen me detaje më poshtë.

     

    5. Më tej, në pikën e dytë ligjvënësi ka parashikuar ndalimin e KLGJ-së për të dhënë udhëzime (detyruese ose jo) në lidhje me zgjidhjen e një çështjeje të caktuar ose grup çështjesh gjyqësore.

     

    6. Ndërsa në pikën e tretë parashikohet mundësia e zbatimit të KPA-së, në rast se dispozitat e Ligjit për Qeverisjen nuk kanë një rregullim specifik ose autorizojnë tek rregullat e KPA-së. Megjithëse titulli i nenit është “Aktet e KLGJ-së”, pika 3 i referohet çështjes së ligjit të zbatueshëm në rastet kur vetë Ligji për Qeverisjen nuk ka rregullim specifik për një çështje të caktuar. Në fakt, ky autorizim ligjor ka të bëjë më shumë me parimet e përgjithshme të zbatimit të ligjit, se sa me çështjen e nxjerrjes së akteve juridike të një organi administrativ. Referuar teorisë së ligjit të zbatueshëm, parimi është që ligji specifik gjen zbatim në të gjitha rastet, përveçse kur autorizon tek një ligj tjetër ose nuk ka rregullim konkret për një çështje të caktuar, referimi bëhet tek rregullat e përgjithshme në fushën specifike. Në këtë kuptim, kjo pikë mund të kishte zënë vend edhe tek parashikimet hyrëse të ligjit, duke orientuar zbatuesit e tij që në fillim për ligjin e zbatueshëm. Ligjvënësi ka ndjekur një teknikë të tillë për shkak të volumit të lartë të ligjit, që i kundrejtohet veprimtarisë së disa institucioneve të sistemit të drejtësisë, me idenë e lehtësimit të përdorimit të tekstit të ligjit.

     

    7. Nga pikëpamja e përmbajtjes, neni 97 është një rregullim i së drejtës procedurale administrative, i cili parashikon natyrën juridike të akteve të KLGJ-së sipas fushave konkrete.
  • Komente për çështje të ndryshme të dispozitës
    8. Neni 97, në pikën 1 të tij, prezanton 5 llojet e akteve që nxjerr KLGJ-ja, duke i klasifikuar ato si më poshtë:

    a) akte administrative individuale në lidhje me statusin profesional të gjyqtarëve të veçantë ose të zyrtarëve të veçantë të administratës gjyqësore;

    b) akte administrative kolektive në lidhje me statusin e të gjithë gjyqtarëve ose zyrtarëve të administratës gjyqësore;

    c) akte normative nënligjore, në zbatim të këtij ligji ose të ligjeve të tjera, me efekt të përgjithshëm detyrues mbi të gjithë gjyqtarët, administratën gjyqësore, personat privatë dhe organet publike;

    ç) akte për miratimin e rregullave të brendshme procedurale. Në veçanti, rregullat procedurale mund të përfshijnë dispozita në lidhje me koordinimin e veprimtarisë së komisioneve, angazhimin e ekspertëve në punën e Këshillit, shpërndarjen dhe ndarjen e përgjegjësive të administratës, kuorumin e nevojshëm për mbledhjet e komisioneve, rregulla për publikimin e informacioneve për procedimet e Këshillit etj.;

    d) udhëzime jodetyruese.

     

    9. Duke qenë se secili prej këtyre grup aktesh paraqet specifikat e veta për sa i takon formës, përmbajtjes dhe efekteve që ato sjellin, më poshtë jepet informacion për secilin prej tyre, për të theksuar veçoritë më kryesore të tyre.

     

    Natyra dhe hapësira rregulluese e akteve sipas shkronjës a) 

    10. Referuar shkronjës a) të pikës 1 të nenit 97, KLGJ-ja nxjerr akte administrative individuale për çështje që lidhen me statusin profesional të gjyqtarëve ose zyrtarëve të veçantë të administratës gjyqësore. Është e qartë se karakteri i aktit administrativ është individual, pra lidhet me një gjyqtar ose zyrtar konkret. Gjithashtu, individualiteti i aktit konstatohet edhe nga natyra e çështjes që rregullon, e cila është specifike dhe lidhet me statusin profesional të tyre.

     

    11. Bazuar në përkufizimin e dhënë nga vetë KPA-ja, por edhe nga doktrina e së drejtës administrative, qëllimi i aktit administrativ individual është rregullimi i marrëdhënies konkrete të posaçme për një çështje të caktuar dhe ndaj një subjekti ose disa subjekteve të identifikueshme. Me anë të këtyre akteve nuk mund të vendosen rregulla të përgjithshme ose abstrakte[1].

     

    12. Në këtë kuptim, aktet e parashikuara nga shkronja a) e pikës 1 të këtij neni nxirren nga KLGJ-ja në ushtrim të kompetencave të tij të parashikuara nga neni 147/a i Kushtetutës, si edhe të nenit 86 (Zhvillimi i karrierës dhe disiplina), nenit 89 (Administrimi i gjykatave) dhe nenit 90 (Burimet njerëzore në gjykata) të ligjit nr.115/2016, si dhe dispozitave relevante të ligjit nr.96/2016 për statusin e magjistratëve.

     

    13. Këto akte përfshihen në kategorinë e akteve që parashikon neni 2 i ligjit nr.49/2012 “Për gjykatat administrative”, si dhe neni 3/1 shkronja a) i KPA-së.[2] Ligjvënësi në formulimin e nenit 97 të ligjit nr.115/2016 ka përdorur të njëjtin formulim, me qëllim unifikimin e terminologjisë juridike, por edhe të kuptimit të llojit të aktit, me qëllim zbatimin e unifikuar të tij në të gjithë praktikën administrative.

     

    14. Duke parë më në detaje nenet 86, 89 dhe 90 të Ligjit për Qeverisjen rezulton se çështjet për të cilat KLGJ-ja autorizohet të nxjerrë akte administrative individuale janë ato që lidhen specifikisht me: emërimin; caktimin në pozicion, transferimin; ngritjen në detyrë; komandimin dhe riemërimin; vlerësimin e veprimtarisë etike dhe profesionale; vendosjen e masave disiplinore dhe pezullimin (neni 86); vendimet për kërkesat e gjyqtarëve për trajnimin vazhdues (neni 88 “ç”); vendimet për kërkesat lidhur me aktivitetet jashtë kohës së punës si dhe lejet vjetore ose lejet e posaçme (ligji nr.96/2016); emërimin e kancelarit dhe ndihmësit ligjorë të gjykatës; marrjen e masave disiplinore ndaj kancelarit dhe ndihmësve (neni 90/1 shkronja “c” e ligjit nr.115/2016) e të tjera aspekte të parashikuara nga këto dy ligje ose edhe ligje të tjera për aq sa lidhet me funksionin e KLGJ-së, sipas parashikimeve të Kushtetutës.

     

    Natyra dhe hapësira rregulluese e akteve sipas shkronjës b) 

    15. Grupi i dytë i akteve administrative që nxjerr KLGJ-ja janë aktet kolektive në lidhje me statusin e të gjithë gjyqtarëve ose zyrtarëve të administratës gjyqësore. Pra, siç duket edhe nga togfjalëshi i përdorur “aktet kolektive” dhe “të gjithë gjyqtarëve ose zyrtarëve”, këtu kemi të bëjmë me akte rregullatore të natyrës më të përgjithshme se ai individual, pra rrethi i subjekteve është më i gjerë por i identifikueshëm. Ka një dallim të qartë midis aktit administrativ kolektiv dhe aktit normativ. Ky i fundit jo vetëm që përfshin një numër të madh subjektesh, të cilat jo gjithmonë janë të identifikueshëm, pasi efektet e aktit normativ janë të vazhdueshme dhe nuk shterojnë në kohë, por edhe çështjet që ai rregullon janë më të përgjithshme dhe me natyrë normative. Akti administrativ kolektiv i drejtohet një grupi subjektesh, anëtarët e të cilit janë të përcaktuar individualisht ose mund të përcaktohen individualisht mbi bazën e karakteristikave të përgjithshme, i cili krijon, ndryshon ose shuan një marrëdhënie juridike konkrete.[3] Akti administrativ kolektiv nuk mund të jetë akt normativ, pasi marrëdhënia juridike që ai rregullon dhe pasoja që krijon është e veçantë dhe e individualizuar për një problem të caktuar ndaj një kolektivi të gjerë subjektesh që janë të individualizuar.[4] Si shembull, mund të përmendim vendimin për miratimin e rregullave të etikës gjyqësore (neni 83), ose miratimi dhe përditësimi i rregullave të procedurës që lidhen me statusin e nëpunësve civilë gjyqësorë (neni 90/1 shkronja “ç”).

     

    Natyra dhe hapësira rregulluese e akteve sipas shkronjës c) 

    16. Më tej, shkronja “ç” e pikës 1 të nenit 97 parashikon kompetencën e KLGJ-së për të nxjerrë akte normative nënligjore, në zbatim të këtij ligji ose të ligjeve të tjera, me efekt të përgjithshëm detyrues mbi të gjithë gjyqtarët, administratën gjyqësore, personat privatë dhe organet publike. Kjo është kategoria më e rëndësishme e akteve juridike që nxjerr KLGJ-ja, pasi fusha e rregullimit të tyre shtrihet jashtë pushtetit gjyqësor, pra subjektet që kanë detyrim për t’i zbatuar ato janë jo vetëm gjyqtarët dhe administrata gjyqësore, por edhe personat e tretë dhe organet publike. Gjithashtu, efekti i tyre është i përgjithshëm, gjë që përputhet tërësisht me cilësitë e aktit normativ nënligjor.[5]

     

    17. Nëse do të jepnim një përkufizim të aktit normativ, varianti më i përshtatshëm është se ai i referohet çdo shprehjeje të vullnetit nga një organ publik, në ushtrimin e funksionit të tij publik, që rregullon një apo disa marrëdhënie juridike, duke vendosur rregulla të përgjithshme të sjelljes dhe nuk është i shteruar në zbatimin e tij.[6] Pra, këto akte, kur miratohen, kanë dy cilësi kryesore: së pari, ato nxirren për të vepruar për një kohë të pacaktuar dhe së dyti, efektet e tyre nuk shterojnë. Akte të kësaj natyre që mund të nxirren nga KLGJ-ja janë, për shembull, vendimi për miratimin e planifikimit strategjik, (neni 81) ose rregullat standarde për cilësinë e drejtësisë që përfshijnë zhvillimin e vrojtimeve për vlerësimin e shërbimeve të gjykatave nga përdoruesit e tyre, përdorimi i treguesve për cilësinë e shërbimeve gjyqësore, masa për përmirësimin e cilësisë së ekspertëve gjyqësorë, masa për përmirësimin e qasjes në drejtësi (neni 94/5), etj.

     

    18. Duhet theksuar se detyrimi për zbatimin e këtyre akteve shtrihet tej pushtetit gjyqësor (pra, nuk përfshin vetëm gjyqtarët ose administratën gjyqësore), por edhe persona të tretë marrës ose jo të shërbimit nga sistemi i drejtësisë, për shembull, qytetarë që kanë interes të vëzhgojnë seancat publike. Gjithashtu, ato janë të detyrueshme edhe ndaj organeve të pushtetit publik, jashtë sistemit gjyqësor, për shembull, organet kompetente që merren me licensimin e ekspertëve gjyqësorë, Shkollën e Magjistraturës në lidhje me trajnimin e administratës gjyqësore, etj.

     

    Natyra dhe hapësira rregulluese e akteve sipas shkronjës ç) 

    19. Në kategorinë e shkronjës “ç” të pikës 1 të nenit 97 përfshihen aktet për miratimin e rregullave të brendshme procedurale. Në veçanti, rregullat procedurale mund të përfshijnë dispozita në lidhje me koordinimin e veprimtarisë së komisioneve, angazhimin e ekspertëve në punën e Këshillit, shpërndarjen dhe ndarjen e përgjegjësive të administratës, kuorumin e nevojshëm për mbledhjet e komisioneve, rregulla për publikimin e informacioneve për procedimet e Këshillit, etj. Vihet re se ligjvënësi ka përcaktuar disi fushën rregullatore të këtyre akteve, duke dhënë disa nga drejtimet kryesore.

     

    20. Pra, kjo pikë e nenit autorizon KLGJ-në të nxjerrë aktet e brendshme të funksionimit të tij, të cilat lidhen jo vetëm me strukturën administrative në varësi të tij, por edhe me vetë funksionimin e Këshillit si organ kolegjial. Duhet theksuar se KLGJ-ja si organ kolegjial karakterizohet nga një mënyrë funksionimi e veçantë. Për këtë arsye nevojitet një rregullim më i detajuar për sa i takon mënyrës së funksionimit të tij dhe, sidomos, për sa i takon aspektit vendimmarrës.

     

    21. Referuar nenit 147 pika 2 të Kushtetutës, ligji mund të parashikojë krijimin e komisioneve vendimmarrëse pranë KLGJ-së. Bazuar në këtë rezervë ligjore, ligjvënësi në nenin 62 të Ligjit për Qeverisjen ka parashikuar komisionet e përhershme të KLGJ-së, mënyrën e ngritjes, kompetencat dhe rregullat e funksionimit të tyre. Rregullat përkatëse që do të miratojë KLGJ-ja për funksionimin e komisioneve të përhershme ose të përkohshme do të jenë objekt i akteve sipas shkronjës “ç” të pikës 1. Më tej, këtu mund të përfshihen edhe aktet e nxjerra në funksion të nenit 64 të këtij ligji, i cili parashikon angazhimin e gjyqtarëve si ekspertë për çështje ose fusha të caktuara, ose aktet e miratuara në zbatim të nenit 79 të ligjit lidhur me organizimin e administratës së KLGJ-së (rregullat procedurale sipas të cilave vepron administrata), etj.

     

    22. Karakteristikë e këtyre akteve është se fusha e veprimit të tyre është e kufizuar brenda vetë organit dhe nuk e shtrin karakterin detyrues të tyre jashtë Këshillit. KLGJ-ja është organ kushtetues, me misionin e tij të posaçëm për të siguruar pavarësinë, përgjegjshmërinë dhe mbarëvajtjen e pushtetit gjyqësor. [7] Ai gëzon pavarësi administrative, funksionale dhe financiare për të realizuar këtë mision, i cili shprehet nëpërmjet akteve rregulluese të brendshme që ai nxjerr, përveç atyre me karakter individual, kolektiv ose normativ, të përmendur më sipër.

     

    Natyra dhe hapësira rregulluese e akteve sipas shkronjës d) 

    23. Së fundmi, neni 97 pika 1 rendit udhëzimet jodetyruese, si akte që mund të nxjerrë KLGJ-ja në ushtrim të kompetencave të tij. Doktrina e së drejtës administrative në përgjithësi dhe ajo shqiptare në veçanti njeh ndarjen e akteve sipas efekteve juridike që ato sjellin. Konkretisht, aktet ndahen në akte administrative detyruese (urdhëruese) dhe akte administrative dobiprurëse (favorizuese). Shumica e akteve janë të përfshira në grupin e parë. Udhëzimi, në parim, ka efekt detyrues, pasi del në bazë dhe për zbatim të ligjeve. Ai ka karakter normativ që detajon, sugjeron dhe këshillon nëpërmjet rregullimeve të hollësishme të gjitha urdhërimet që ka parashikuar ligji.[8]

     

    24. Megjithatë, akti i parashikuar në shkronjën “d” të pikës 1 të nenit 97 nuk është udhëzim me karakter detyrues, ai synon të luajë rolin e udhëzimit tipik, por duke mos i dhënë atij karakterin detyrues. Qëllimi i ligjvënësit në parashikimin e këtij akti besojmë se ka qenë t’i krijohet mundësia KLGJ-së të japë udhëzime të karakterit sqarues ose këshillues për çështje të ndryshme të zbatimit të ligjit apo çështje të tjera administrative, për të cilat aktet detyruese mund të mos jenë tërësisht të qarta gjatë zbatimit. Të tilla mund të jenë, për shembull, ndihma që mund t’i jepet gjykatave në hartimin e projektbuxheteve të tyre duke i udhëzuar për mënyrat më efikase të ndarjes së shpenzimeve buxhetore, vendos standarde të praktikave më të mira dhe objektiva të performancës në lidhje me administrimin financiar të gjykatave (neni 96/1 shkronjat “c’ dhe “ç”). Nisur nga renditja e akteve administrative të tjera që parashikon neni 97 por edhe nga përmbajtja e pikës 2 të tij, mund të thuhet se udhëzimet jodetyruese i referohen të gjitha çështjeve, me përjashtim atyre që kanë lidhje me vendimmarrjen gjyqësore specifike.

     

     Ndalimi për të udhëzuar zgjidhjen e çështjeve gjyqësore 

    25. Pika 2 e nenit 97 parashikon një ndalim të shprehur lidhur me përfshirjen e KLGJ-së në dhënien e udhëzimeve këshillimore ose sqaruese për zgjidhjen e konflikteve gjyqësore që janë në shqyrtim para gjykatës. Ligjvënësi jo pa qëllim ka zgjedhur ta shprehë këtë ndalim, dhënia e udhëzimeve si pjesë e akteve administrative që nxjerr KLGJ-ja, është kompetencë e Këshillit dhe një gjë e tillë mund të kuptojë gabimisht edhe dhënien e udhëzimeve për rastet kur gjyqtarët mund të jenë të paqartë ose të pasigurtë për zgjidhjet që duhet të japin gjatë gjykimit të çështjeve ose kur ka praktika të ndryshme gjyqësore. Një gjë e tillë nuk është në funksionin e KLGJ-së, i cili është një organ me natyrë administrative që kujdeset për mbarëvajtjen e pushtetit gjyqësor, por nuk është pjesë e tij. Si rrjedhim, ai nuk mund të përfshihet në vendimmarrjen gjyqësore dhe as të japë mendime për zgjidhjen e një konflikti gjyqësor. Edhe nëse ai konstaton se praktika gjyqësore nuk është në përputhje me kërkesat e ligjit apo i shmanget praktikës së deritanishme në mënyrë të pashpjegueshme, Këshilli ka kompetencë të marrë në shqyrtim raste të tilla, të cilat nëse përbëjnë një nga rastet e parashikuara për fillimin e procedimit disiplinor, mund t’ia referojë ILD-së, por në asnjë rast të japë orientime për zgjidhje konfliktesh gjyqësore. Ky parashikim është tërësisht në përputhje me nenin 135/1 e Kushtetutës, i cili ia ka njohur funksionin e dhënies së drejtësisë vetëm gjykatave të ngritura me ligj nga Kuvendi.[9]

     

    Zbatimi i rregullave të KPA-së 

    26. Pika e tretë e këtij neni parashikon mundësinë e aplikimit të rregullave të KPA-së për raste ose situata që nuk rregullohen nga ligji nr.115/2016, i cili është një ligj organik. Ai ka për objekt rregullimi, përcaktimin e parimeve dhe rregullave në lidhje me organizimin dhe funksionimin e KLGJ-së, KLP-së, ILD-së, KED-së, si dhe të Shkollës së Magjistraturës. Duke qenë se ky është ligj specifik, është e pritshme që shumicën e rregullave për funksionimin e këtyre organeve t’i gjejmë në dispozitat e tij. Mirëpo, organet e administratës publike, pavarësisht statusit, natyrës dhe kompetencave që ato kanë, mënyrës së krijimit dhe akteve që nxjerrin, kanë disa elementë të përbashkët për sa i takon parimeve bazë mbi të cilat ato funksionojnë. Këto rregulla janë të gjithëvlefshme dhe për këtë arsye, KPA përmban rregulla të përgjithshme, të cilat gjejnë zbatim edhe për organe të posaçme, siç është KLGJ-ja.

     

    27. Nisur nga qëllimi i KPA-së, i cili siguron realizimin efektiv të funksioneve publike administrative në shërbim të personave, si dhe mbrojtjen e të drejtave dhe të interesave të ligjshëm të tyre, në realizimin e këtyre funksioneve, duke zbatuar parimin e procesit të rregullt ligjor,[10] atëherë, është e kuptueshme që referenca që i bën pika 3 e nenit 97 të Ligjit për Qeverisjen atij Kodi është në përputhje me parimin e përgjithshëm të qeverisjes së mirë në interes të publikut dhe, në këtë kuptim, nuk krijon hapësirë për përplasje midis ligjeve.

     

    28. Po kështu, edhe fusha e zbatimit të KPA-së, e lejon aplikimin e rregullave të tij në çdo rast kur organi publik, në ushtrimin e funksioneve publike administrative, të rregulluara nga e drejta administrative: a) vendos për të drejtat, detyrimet dhe interesat e ligjshëm të personave, si dhe çdo rast tjetër, kur ligji parashikon shprehimisht nxjerrjen e një akti administrativ; b) lidh një kontratë administrative apo kryen një veprim tjetër administrativ, i cili ka të bëjë me të drejtat, detyrimet dhe interesat e ligjshëm të personave.[11] Si përfundim, në të gjitha ato raste, kur ligji nr.115/2016 nuk ka parashikuar rregulla konkrete për vendimmarrjen e KLGJ-së, do të gjejnë zbatim rregullat e përgjithshme të KPA-së. Ky parashikim shmang mundësinë për të pasur ometim ligjor gjatë funksionimit të KLGJ-së.

     

    [1] Sokol Sadushi, E drejta administrative procedurale (2017), fq.86. Botimet Toena.

    [2] Neni 3/1 shkronja a) e KPA-së parashikon: “Akti administrativ individual” është çdo shprehje e vullnetit nga organi publik, në ushtrimin e funksionit të tij publik, kundrejt një apo më shumë subjektesh të përcaktuara individualisht të së drejtës, i cili krijon, ndryshon ose shuan një marrëdhënie juridike konkrete.” 

    [3] Neni 3/1 shkronja “b” e KPA-së.

    [4] Sokol Sadushi, E drejta administrative procedurale (2017), fq.88. Botimet Toena.

    [5] Ibid. fq. 88-89.

    [6] Neni 3 pika 2 e KPA-së.

    [7] Neni 147 i Kushtetutës.

    [8]  Sokol Sadushi, E drejta administrative procedurale (2017), fq.98. Botimet Toena.

    [9] Shih më tepër lidhur me konceptim e gjykatës së caktuar me ligj vendimet nr.2, datë 22.01.2014 dhe nr. 62, datë 31.07.2017 të Gjykatës Kushtetuese.

    [10] Neni 1 i KPA-së

    [11] Neni 2 i KPA-së

  • Konteksti historik
    29. Konteksti historik në të cilin është miratuar dispozita – por në fakt në tërësi ligji - është ai i reformës së thellë kushtetuese e ligjore të sistemit të drejtësisë të vitit 2016. Dispozita që komentohet është zbërthim i drejtpërdrejtë i nenit 147 dhe 147/a të Kushtetutës. Vlen të përmendet se reforma në drejtësi (në kuadrin e të cilës u miratua ligji për organet e qeverisjes të sistemit të drejtësisë) u parapari nga dy dokumente të rëndësishëm strategjikë: (i) Dokumenti Analitik i Sistemit të Drejtësisë[1]; dhe (ii) Strategjia e Reformës në Drejtësi[2]. Këta dokumente të rëndësishëm që u miratuan nga Komisioni i Posaçëm Ad Hoc për Reformën në Drejtësi përcaktuan problemet e sistemit dhe drejtimet që do të ndiqte reforma për t’i adresuar ato. Në fushën e qeverisjes së sistemit gjyqësor, dhe më konkretisht në lidhje me mënyrën e funksionimit të Këshillit të Lartë të Drejtësisë/KLD (organi pararendës i KLGJ), si organi kryesor i vetëqeverisjes së gjyqësorit, Dokumenti Analitik identifikoi problemet e mëposhtme: mospasja e rregullave më të qarta për paraqitjen e raporteve periodike dhe publike, të cilat në mënyrë transparente tregojnë parimet mbi të cilat Këshilli i Lartë të Drejtësisë kryen funksionet dhe veprimtarinë e tij; pavarësisht ndryshimeve që i janë bërë ligjit për KLD-në, vërehet se KLD-ja ka një rol të kufizuar në fusha të rëndësishme të mirëqeverisjes së pushtetit gjyqësor; Anëtarët e KLD-së janë thjesht anëtarë me votë por nuk marrin pjesë në hartimin e akteve të tij; procesi i hartimit të vendimeve të KLD-së nuk përfshin të gjithë anëtarët e tij. Për më tepër, duket të jetë praktikë që vendimet të merren edhe jashtë seancave plenare ose me anë të vendimeve qarkore, në të cilat nuk janë të përfshirë të gjithë anëtarët. Mungojnë komisionet, si struktura të brendshme, për shqyrtimin dhe vendimmarrjen për çështje të caktuara; Ligji për KLD-në ka mangësi në organizimin e punës, konkretisht në mungesën e komisioneve/komiteteve që kanë lidhje me funksionet kryesore të KLD-së, përkatësisht lidhur me disiplinën, emërimet, vlerësimin dhe çështje të tjera që janë në kompetencë ekskluzive të Këshillit. Në praktikë, KLD-ja e siguron funksionimin e saj, duke krijuar grupe pune, të cilat nuk kanë kompetenca vendimmarrëse.

     

    30. Më tej, Ligji nr. 8678, datë 14.05.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e Ministrisë së Drejtësisë”, i ndryshuar, parashikonte se përgjegjësitë e ministrit të Drejtësisë, në cilësinë e titullarit më të lartë të institucionit që ai drejton, shtrihen në këto drejtime kryesore: i) ndjek dhe përgjigjet për realizimin e politikës së përgjithshme shtetërore në fushën e drejtësisë; ii) harton projektet e akteve ligjore e nënligjore në fushën e drejtësisë; iii) kujdeset për organizimin dhe funksionimin e shërbimeve që lidhen me sistemin gjyqësor dhe atë të drejtësisë në përgjithësi; iv) kujdeset dhe kontrollon veprimtarinë e administratës gjyqësore; v) kryen inspektime dhe bën procedimin disiplinor të gjyqtarëve të gjykatave të shkallës së parë dhe të apelit, sipas ligjit; vi) kontrollon, sipas ligjit, organin e prokurorisë dhe raporton tek Presidenti i Republikës dhe në Kuvend; vii) mbështet dhe merr pjesë, sipas ligjit, në realizimin e funksioneve të Këshillit të Lartë të Drejtësisë; viii) kujdeset dhe mbështet veprimtaritë për përgatitjen profesionale, aftësimin dhe specializimin e gjyqtarëve, prokurorëve, avokatëve, noterëve dhe juristëve të administratës publike; ix) kujdeset dhe mbështet veprimtaritë shkencore në fushën e drejtësisë dhe përhapjen e edukatës juridike. Të gjitha këto aspekte u gjetën si jo në përputhje me një administrim të pavarur të pushtetit gjyqësor, dhe për këtë arsye, këto funksione tashmë i kanë kaluar KLGJ-së.

     

    31. Po kështu u vu re se kishte pasaktësi konceptuale dhe ligjore për rolin e ministrit të Drejtësisë në sferën e mirëqeverisjes së gjyqësorit, veçanërisht lidhur me sistemin e menaxhimit të çështjeve, marrëdhëniet me publikun dhe median, sistemin e menaxhimit të cilësisë dhe me sistemin e sigurisë së gjykatës. Këto kompetenca, duke përzgjedhur modele të ndryshme, nuk janë të mirëpërcaktuar si të një organi (Ministrisë së Drejtësisë apo KLD-së), çka ka ndikuar në fragmentimin e mëtejshëm të kompetencave në sferën e mirëqeverisjes së gjyqësorit.

     

    32. Një tjetër kompetencë e rëndësishme e MD-së në raport me gjyqësorin ishte udhëheqja dhe kontrolli mbi veprimtarinë e administratës gjyqësore. Kompetencat e MD në raport me gjyqësorin janë vlerësuar si problematike, për shkak të premisave për influence të papërshtatshme në gjyqësor.[3]

     

    [1] Vendimi nr. 14, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

    [2] Vendimi nr. 15, datë 30.07.2015 i Komisionit Parlamentar për Reformën në Drejtësi

    [3] Komisioni Europian për Demokraci Nëpërmjet Ligjit, “Opinion Përfundimtar mbi Projekt-Amendamentet Kushtetuese të Rishikuara mbi Gjyqësorin (datë 15 janar 2016) të Shqipërisë,” Nr. 824/2015, datë 14 mars 2016 (CDL-AD(2016)009): http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.

  • Legjislacioni ndërkombëtar
    33. E drejta ndërkombëtare e detyrueshme për Republikën e Shqipërisë nuk përmban dispozita që të jenë drejtpërsëdrejti relevante për llojet e akteve administrative që nxjerr organi që merret me administrimin e pushtetit gjyqësor, por mbetet e rëndësishme që ato të jenë ekskluzivitet i tij dhe të respektojnë parimet e përgjithshme kushtetuese dhe ato të së drejtës administrative, me qëllim që të mos bien ndesh me kuadrin ligjor dhe kushtetues.
• Standarde ndërkombëtare/ Referenca ndërkombëtare/ Shembuj nga praktikat më të mira
  34. Si standarde mund të përmenden rekomandimet për krijimin e një organi të pavarur me kompetenca të gjera në fushën e statusit të magjistratëve. Kështu, Rekomandimi i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës Nr. R (94) 12, për pavarësinë, efiçencën dhe rolin e gjyqtarëve, Parimi VI (3), thotë se “Shtetet duhet të konsiderojnë ngritjen me ligj të një organi të posaçëm përgjegjës për vendosjen e masave dhe sanksioneve disiplinore [ndaj gjyqtarëve]... ”. Më tej, Karta Europiane për Statusin e Gjyqtarëve, e miratuar nga Këshilli Konsultativ i Gjyqtarëve Europianë (KKGjE) thekson se ky rol (roli i përmendur më lart) duhet t’i besohet një “autoriteti të pavarur”[1] dhe se “ndërhyrja e një autoritetit të pavarur, me procedura që garantojnë plotësisht të drejtën e mbrojtjes, është me rëndësi të veçantë në çështjet e disiplinës [të gjyqtarëve]”. Po kështu, Magna Carta e Gjyqtarëve e miratuar nga KKGjE[2] në nëntor 2010 parashikon që ”Procedimi disiplinor duhet të zhvillohet para një organi të pavarur dhe duhet të parashikojë mundësinë e ankimit para një gjykate. Këto standarde mund të konsiderohen me relevancë të tërthortë, sepse mënyra e zgjedhjes së këtyre organeve të pavarura (me të cilën merret neni 19) është e një rëndësie esenciale për pavarësinë e tyre.”

   

  35. Me interes të veçantë janë dokumentet e Komisionit të Venecias dhe sidomos ato rekomandime që janë bërë konkretisht në lidhje me proceset e hartimit të dispozitave kushtetuese për të pasur një organ të pavarur për administrimin e pushtetit gjyqësor. Si element i pavarësisë njihet edhe nxjerrja e akteve administrative me efekt detyrues. Kështu, në opinionin e tij final mbi projekt-dispozitat kushtetuese, në paragrafin 20 të dokumentit, Komisioni i Venecias u shpreh si më poshtë: 

  Komisioni i Venecias vlerëson se funksionimi i duhur i KLGJ-së dhe KLP-së mund të kërkojë krijimin e nënkomisioneve (shih Opinionin e Ndërmjetëm, pg.56); kjo mundësi duhet të paktën të përmendet në nivel kushtetues, ndërsa përbërja e këtyre nënkomisioneve mund të parashikohet në ligj.”[3]

   

  36. Ndërsa, në opinionin e ndërmjetëm, Komisioni i Venecias mbështeti idenë e për t’i dhënë KLGJ-së të gjitha funksionet thelbësore për menaxhimin e çështjeve që lidhen me gjyqësori, duke krijuar edhe nënstrukturat e tjera të nevojshme për kryerjen e këtyre funksioneve.[4]

   

  [1] Shih https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true Parimi 5.1

  [2] Shih https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1707925&direct=true Pika 6

  [3] Komisioni Europian për Demokraci Nëpërmjet Ligjit, “Opinion Përfundimtar mbi Projekt-Amendamentet Kushtetuese të Rishikuara mbi Gjyqësorin (datë 15 janar 2016) të Shqipërisë,” Nr. 824/2015, datë 14 mars 2016 (CDL-AD(2016)009): http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)009-e.

  [4] Shih Interim Opinion on the Draft Constitutional Amendments on the Judiciary in Albania, pg.56 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)045-e.

• Materiale legjislative
  37. Materialet legjislative kryesore janë: (i) raporti që shoqëron projektligjin për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë[1]; dhe (ii) procesverbalet e mbledhjeve të Komisionit të Posaçëm Parlamentar, të datave 14, 19 dhe 20 shtator 2016, në të cilat u shqyrtua projektligji në fjalë.[2]

   

  38. Pas miratimit të Ligjit për Qeverisjen, objeksionet e sipërpërmendura të opozitës u materializuan gjithsesi në një kërkesë të depozituar në Gjykatën Kushtetuese për konstatimin e antikushtetutshmërisë së ligjit në fjalë. Ky nen nuk ishte pjesë e objektit të kërkesës. Megjithatë Gjykata Kushtetuese në këtë vendim theksoi se: “Rregullimet që bën Kushtetuta nuk mund të jenë gjithmonë të plota e shteruese...Gjithsesi mbeten mjaft aspekte të organizimit të jetës institucionale për t’u parashikuar në ligje ose akte të tjera normative”[3]. Në këtë mënyrë Gjykata Kushtetuese sanksionoi kuptimin e legjislatorit të zakonshëm sipas të cilit KLGj-ja në ushtrim të kompetencave të saj nxjerr aktet administrative përkatëse.

   

  [1] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/sites/default/files/290616relacion-qeverisja-e-gjyqesorit.pdf

  [2] Shih http://www.reformanedrejtesi.al/procesverbale.

  [3] Gjykata Kushtetuese: Vendim nr. 41, datë 16.05.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligit për organet e qeverisjes, faqe 11.

• Dispozita të lidhura
  • Nenet 147 dhe 147/a të Kushtetutës;
  • Nenet 83, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96 të ligjit nr.115/2016;
  • Ligji për Statusin.
• Akte nënligjore
  Asnjë koment
• Vendime
  39. Gjykata Kushtetuese: Vendim nr. 41, datë 16.5.2017, 1/5 e deputetëve për kushtetutshmërinë e ligjit për organet e qeverisjes. Objekt i ankimit, midis të tjerave, ishte edhe neni mbi vendimmarrjen e Mbledhjes Plenare të KLGJ (ish neni 61) i cili u shfuqizua nga Gjykata, pasi binte ndesh me parashikimin e nenit 147 të Kushtetutës.
• Bibliografia
  40. Materiale relevante në lidhje me nevojën për ristrukturimin e organeve qeverisëse, si dhe zgjidhjet e propozuara, janë Dokumenti Analitik dhe Dokumenti Strategjik i Reformës në Sistemin e Drejtësisë, të miratuara nga Komisioni i Posaçëm Parlamentar.[1] Shpjegimet më të plota në lidhje me zgjidhjet konkrete të materializuara në ligj gjenden në materialet legjislative të sipërcituara, dhe sidomos në Raportin e relatores së ligjit për amendamentet e paraqitura në sesionin plenar.

   

  41. Sokol Sadushi, E drejta administrative procedurale. 2012. Botimet Toena.

   

  [1] Shih http://reformanedrejtesi.al/dokumenti-analitik dhe http://reformanedrejtesi.al/dokumenti-strategjik-dhe-plani-i-veprimit.

• Arkiva
  42. Ligji Nr. 8811, datë 17.5.2001 (ndryshuar me ligjin nr. 9448, datë 5.12.2005) “Për Organizimin dhe Funksionimin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë”.